多重挑战考验中国的行政改革

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（中国人民大学，北京 100872）

[摘要]中国的行政改革取得了一定成绩，但随着改革的深化，一系列矛盾和问题成为困扰社会 发展的拦阻因素，需要认真对待。

[关键词] 党政分工；政企分离；双轨制；分权

[中图分类号] D63 [文献标识码] A

行政改革指的是有目的地改变决策组织的结构、过程和决策者的态度和行为模式，以提高组织运行的效率。[1]行政改革一般的内容包括去官僚化（机构精简、缩编、重组、下放权力），加大私有化份额，调整管理和资源分配的权力，通过招聘、培训、激励改进和提升管理人员的素质和职位胜任能力，设计预算和审计项目等方法来提高资金使用效率和行政单位的服务提供能力。[2]

改革伊始，中国在定下了改革开放的国策大计的同时，就开始了行政改革的步伐。 第一步的核心内容就是干部队伍的年轻化、知识化、专业化和废除终身制。[3]后来的几轮大的精简机构改革，不断推出各种措施，如党政分工、政企分离、国企改革、干部公推公选、大部制改革、中央与地方关系、财税体制改革和最新一轮的事业单位改革等，为政府注入了活力、理顺了关系和提升了效率。[4][5]在这些改革的过程中，有震荡、有艰辛、有踌躇、有突破、有反复。中国社会的发展和进步，就是在这一轮一轮的改革中蹒跚行进。它的变化，既有民间的推动，也有巨大的行政力量的参与， 是权威与市场互动和博弈的结果。

改革给中国的经济和社会带来了巨大的活力，也暴露和产生了许多社会矛盾。社会上情绪化的躁动和不稳定因素，似暗流涌动，大事小事，一不注意就引起轩然大波……过去改革过程中没有完全解决的问题不断重新出现，干扰着我们的进一步改革。有识之士呼吁进一步深化改革，却同时感到深化改革步履维艰。为什么有这样的感觉呢，下面我们就深化改革所面临的困境做一个简单的分析。

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党政分工的改革，几进几退，一直没有真正的突破。党政不分、以党代政，却没有做好自身应该做的工作（所谓“党不管党”，只管经济），工作绩效考评和问责体系不健全。我们经常看到的状况是，党委书记招商引资，全身心抓经济建设，追求短期效益，架空市长与职能部门的干部。另一方面，所有的社会和工作矛盾，都集中到书记身上。原本不属于书记工作范畴的错误，也由书记或书记代表的政府承担，功过不明。由于一线工作牵扯了政治领导人的大量时间和精力，本需要他们认真做好的制度改革和设计、价值理念打造、重大政治问题决策、重大经济决策的监督等核心工作，却往往没有做好，留下了许多的不足。抓了小权，忽略了大权。

党政分工改革的踌躇，与学界对党政分工这一现代管理理念的误解不无关系。党政分工的概念，在西方现代化的过程中也出现过（politics and administration dichotomy）。[6]其核心要义是将政治权力与行政权力分离开来运行，各有专攻，以提高国家治理的专业化能力和治理效率。政治权力是方向选择和核心价值理念的表达，行政权力是核心价值的执行。在两者有冲突的时候，行政权力无条件服从政治权力， 以保证和谐和统一。[7]过去的误解，以为分工后会架空政治领导，使政治官员难有作为。殊不知，分是为了保证更好地统。党是政治领导，需要提出坚定的政治信念、清晰的价值原则，设计出良好的管理体系和公共政策，选拔和使用优秀的主要干部，建立高效良好的监督机制和问责方式的领导集体， 而不是诸葛亮式的事必躬亲，死而后已。诸葛亮死了，蜀国不再。历史的教训是深刻的。

行政改革中，按照行政原理， 讨论和界定国家管理活动中的政治功能与行政功能的分工形式，在设立行政机构的同时，设定政治组织机构的规模、职能、考核方式、注重党政分工合作，决策与执行分工又统一，是一个重要的工作，也是一个需要智慧的挑战。[8]

政企分离和市场化的改革。改革开放和市场化革命以来，中国的市场经济得到了前所未有的发展，即便国有企业，也开始以市场化的方式进行管理， 大大活跃了经济体系，迎来经济的发展。但是，由于时代的局限，还有不少改革不到位的地方。在对外经济活动中，有决策的灵活性滞后的现象，有对民营企业开拓海外市场支持不够的地方（否则，就不会出现国外群众烧鞋砸店的风波。这与民营企业家不了解所在国风土民情、行业规范、缺乏国际商业指导和保护有相当的关系），与市场经济相应的配套政策、配套机构改革的进程落后。比如说，中小企业信贷和政策支持问题，金融体系的改造问题，市场监管体制的建立与成熟的问题。 国际上有许多很好的经验，但是进入中国决策机制的步伐缓慢。这一方面与中国缺乏大量学有专攻的业务人才有关，另一方面也与既得利益群体阻挠改革有关。特别是在以私利为导向、以经济回报为动力的单一发展经济的思想指导下，追求单一经济效果，形成了大型利益集团。他们以各种理由阻碍竞争、阻碍规制、阻碍资源分配和利益分配的改革，阻碍改革的实质性进展。特别是改革三十多年后的今天，利益利害关系增大，并且形成了相当的利益网络，牵一发动全身。 包括不少部委，决策和改革的过程中都兼顾考虑用什么方式保护自己机构存在的合法性和员工的利益。小平同志早在一九八二年一月中央政治局会议的讲话中指出 ：“精简机构是一场革命”,是牵涉到权力和利益再分配的一场触及利益底线的革命。他的话，深刻揭示了行政改革的本质意义，即便今天看来，也依然令人叹服其深邃和贴切。过去三十年以市场为导向的改革，偏重了单一的经济理性和对私利的追求，却忽略了兼顾社会整体利益的全面发展。在制定物权法的同时，没有公共利益法、民生法、法院制度和法庭判决尊严和执行方法的配套改革。[9] [10]所以说，中国市场不足，政府规制也不足。而政府规则的缺乏，妨害了市场的良性发展和运行，也妨害了政企关系， 需要得到根本性的突破。

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双轨制的执行与改革。改革伊始，理念难以推进。许多地方和企业推行了双轨制。这一制度后来也招致了许多批评，比如说给人造成了钻制度空子的机会，引起腐败。但仔细想来，没有双轨制，改革寸步难行。试想今天当我们骄傲地谈到北京中关村创业园、上海张江科技园、苏州工业园创造的高科技和工业产值时，我们就知道，这一在原有工业体系外创立的新体系成功了，中国的产业升级和第二次工业革命是这样来完成的。双轨发展，让新兴的力量全力创业，在工作上竞争与拼搏，不是将宝贵的时间浪费在人事纠纷价值对错争论之上，以榜样的力量来说服大众，这可能也就是小平同志“不争论”的苦心所在。双轨制的关键问题是后来如何设立、管理双轨，在特定的时机及时做好协调。

分权和权力下放。这是改革的一个重要措施，大大提高了地方积极性，开拓了广泛的地方创新的试验田。但学者们在讨论中国模式的时候，往往忽略了中国虽然是一个政策和领导统一的大国，但地方差距大、文化传承不同，经济基础不同，地方经济其实是用不同的方式发展起来的。苏南模式的集体主义，深圳模式的外向经济， 温州模式的私有化……他们都在特定的时间，以不同的方式取得了经济发展的成功。而他们面临的问题，也往往是由于政策一刀切的结果。比如信贷偏好、信贷的突然性宽松和紧缩、行业管理和资源配置方法等等。分权的方式和法制性程度不够，中央和地方的契约理性不强，地方税收体系不完善，靠土地财政维持和发展，官与民争食，公共服务财政支持的可持续资源体系缺口严重，都是阻止改革深化、地方经济繁荣的一个掣肘。放与不放，放到什么程度，是一个制度设计问题。如果中国的中央与地方关系，能从唐僧与孙悟空的关系 （官帽和财政的两个紧箍咒）中解放出来，变成如来佛与孙悟空的关系：既在掌控之中又有极大限度的放活自由度，一方面有地方发展和创新的底线和边界，另一方面又不事无巨细进行干扰，地方的积极性才能真正发挥，达到为官一地、造福一方的境界。能做到这一步，才能避免一放就乱、一乱就抓、一抓就死的怪圈。[11]有着强有力行政惯性的中央部委，如何能够适应新的管理思想和方法，是行政改革的一大挑战。

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中国财税体系的改革，是行政改革的另一个重要方面。过去的岁月中，以财政包干、收支两条线、土地财政等方式，放活了地方，又用分税改革拿回了中央的分成。使中央与地方公共财政能力的比率，逐步趋于合理。 但是，这个领域的改革也还在战斗未有穷期。在相当长的一段时间内，分税的基础是过去的主观性财政包干的大致比例，地方政府业绩不是靠干得好，而是靠分得好、资源好和领导批得多来体现。分税改革近十年了，但合理的转移支付的管理体系改革还没有跟上。地方政府在年初时捉襟见肘，在年尾时资金如注，不浪费不行；全国政府机关的财务报销体系落后、僵化和不合时宜。大胆的官员浪费钱，理性的官员没有钱花。一方面资金不够，一方面花钱如流水。另外，从预算、税征收到资金的分配和使用，问题很多，是继续深化行政改革的一个严重掣肘。

干部的年轻化、知识化和专业化改革，是中国改革以来最有成效、也是砥柱中流的一项改革。它由改革总设计师小平同志在上世纪八十年代初提出通过考核、公推公选等措施，使一大批有文化、有能力、有干劲和动力的年轻人走上了领导岗位，是改革重要的动力源之一。但再往下走，一般性的知识和考核就不够了。卫生、环保、教育、信息、科技产业、现代城市建设和管理都需要非常专业化的人才。干部队伍专业化程度的提高和职业化管理、社会人才的专业成长途径，成为新时代行政改革的重要考量。如果只有一套官制，万般皆下品，唯有仕途高，使千军万马争过行政体系这个独木桥，不利于现代高科技时代社会高度分工的要求，也不利于人才的专业化成长、发展和发挥才能。只有管理和运用好最杰出的人才，才能使国家的发展大踏步前行。

传统的管理文化的传承，也是制约中国深化改革的一个重要因素。在英国大不列颠博物馆的中国馆前，有一段这样的描述：“中国人创造了世界上唯一的最庞大和最悠久的文明。他们四千年来都使用同样的语言，这个语言将这个庞大的国家，它的过去和现在紧密相连，无可比拟。

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尽管国土辽阔，常有外部侵略和内部动乱，中国的统治者们一直寻求的是一个靠一小部分受过教育的精英来维护和统治的单一、强大的大一统国家……”

在这个制度里，科层结构、精英特权、大一统的行政体系都是中国传统管理文化的传承。封建制度的惯性，使官员自认为是父母官，高人一等；而民众则自然对政府冷漠和不信任。社会主义改造后全能政府的大包大揽，又滋生出民众对政府的依赖性。如何从传统管理文化向现代人的平等、民主、自主管理、地方特性和个性追求的诉求的管理文化成功过渡，是一项长期、艰苦，需要耐心和领导力的大工程。“中国面临的挑战，在于它还没有从传统社会的格局中走出来,又面临加速现代化的要求, 还要同时完成后工业时代才有可能实现的人类理想。中国政府的治理创新, 也必然要按照这样的发展轨迹来寻求突破点”。[12]

中国的改革和发展，需要一套不同于西方新古典学派的经济思想的理论， 也很难从没有过现代体验的中国传统智慧中提炼出来。 这也是中国社会科学理论界的一项重大挑战。 这也是为什么中国领导人提出用“三个代表”重要思想和和谐社会的理论寻求突破，指导中国进一步改进思想理论的重要原因。

总体来说，中国现阶段面临的行政改革的问题，是过去行政改革取得重大成绩后出现的新问题，是早期行政改革过程中难以一步到位、必须循序渐进等待时机的问题。但随着前期改革的深化，没有彻底解决的问题开始以放大性的形式显现，成为困扰社会发展的桎阻因素，需要认真对待。

参考文献

[1] [美] Gerald E Caiden. Administrative Reform [M]. Aldine, 1969.

[2] [美] Burns J.P. China’s Administrative Reform for a Market Economy [J]. Public Administration and Development, 1993, 13, 4; 345-360.

[3] 邓小平. 邓小平文选[M]. 北京：人民出版社, 1983.

[4] [美] Lan, Z. Symposium introduction [J]. Journal of Public Budgeting, Accounting & Financial Management, 2003, 15, 3; 381-384.

[5] [美] Lan, Z. Understanding China's administrative reform [J]. Public Administration Quarterly, 2001, 24,4; 437-468.

[6] [7] [美] Goodnow, F.J. Politics and administration: a study in government [M]. The Macmillan company , 1900.

[8] 蓝志勇,苗爱民.政治与行政两分理论的跨文化对话[J].甘肃行政学院学报,2012,(2):4-10.

[9] 蓝志勇.谈谈公共政策的决策理性[J].中国行政管理,2007,(8):22-25.

[10] 蓝志勇.如何在城市发展过程中既维护公共利益又保障私人权利——"政府或公共部门对私产的征用权"辨析[J].中国行政管理,2008,(7):35-36.

[11] 蓝志勇.给分权划底线,为创新设边界——地方政府创新的法律环境探讨[J].浙江大学学报（人文社会科学版）,2007,37(6):16-24.

[12] 蓝志勇.创新与中国公共管理[J].中国行政管理,2006,(5):31-33.     

来源：行政管理改革2012年第10期