王发荣 《土地管理法》第四十三条规定:"任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地;但是,兴办乡镇企业和村民建住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的,或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外.前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地."按照这条规定,在我国现行的土地法律制度下,单位和个人用地以使用国有土地为主,使用集体土地属于特殊情况.可以使用农民集体建设用地的特殊情况包括三种:一,农村村民建住宅用地,也就是我们平时讲的农村宅基地;二,农村集体经济组织兴办乡镇企业用地;三乡(镇)村公共设施和公益用地事业.除此之外,在农村家庭经济组织所有的土地上进行非农业建设是不允许的.这一规定同时表明,不能利用农村集体经济组织所有的土地进行房地产开发,也不能对本集体经济组织以外的人销售. 从上个世纪90年代以来,我国部分地方出现了"小产权房",且有不断发展蔓延的趋势.所谓"小产权房"指的就是部分地方农村集体经济组织利用依法批准的集体建设用地兴建商品房,出售给本集体经济组织以外的人,从中获取收益;有的集体经济组织更是在未办理农用地转用审批的情况下,擅自在农用地上修建商品房,出售给本集体经济组织以外的人.买房的人持有的是乡镇政府颁发的产权证书,而非法律规定的房产登记机关颁发的产权证书."小产权房"的出现,不仅影响了国家正常的土地管理秩序,破坏了土地用途管制制度,而且影响了国家保护18亿亩耕地战略和土地宏观调控政策的实施,危及了国家粮食安全和社会的稳定.2007年3月27日,北京市房山区青龙头村144栋刚刚建好的"小产权房"有85栋被拆除,其余的被没收.同年6月18日,建设部发布了《关于购买新建商品房的风险提示》,告诫城镇居民不要购买在集体土地上建设的"小产权房",明确提出"目前法律法规不允许在集体土地上进行房地产开发,不允许集体土地上建设的房屋向本集体经济组织以外的成员销售".2007年12月11日,国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议,提出"城镇居民不得到农村购买宅基地,农民住宅或小产权房".2007年12月30日,《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》(国办发〔2007〕71号),该文件明确规定:"农村住宅用地只能分配给本村村民,城镇居民不得到农村购买宅基地,农民住宅或'小产权房'.""单位和个人不得非法租用,占用农民集体所有土地搞房地产开发"."农民集体所有的土地使用权不得出让,转让或者出租用于非农业建设.符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业发生破产,兼并等情形时,所涉及的农民集体所有建设用地使用权方可依法转移.其他农民集体所有建设用地使用权流转,必须是符合规划,依法取得的建设用地,并不得用于商品住宅开发."2007年9月15日至12月25日,国土资源部开展了以查处"以租代征"为重点的全国土地执法百日行动,"小产权房"迅速扩张的势头得到了一定的遏制,但"小产权房"在一些地方并没有彻底根除,一些地方还有大量的"小产权房"在等待出售.2009年5月底,深圳市人大通过的《关于农村城市化历史遗留违法建筑的处理决定》,社会上立即出现了"深圳市'小产权房'将拿到全国首个准生证"的传闻,国土资源部于6月9日专题听取了深圳市政府,广东省国土资源厅对深圳市处理农村城市化历史遗留违法建筑有关情况汇报后认为,深圳市人大通过的《关于农村城市化历史遗留违法建筑的处理决定》处理的是国有土地上的违法建筑,与在农民集体土地上违法违规建设,向社会公开租售的"小产权房"有本质区别.国土资源部同时强调指出,"小产权房"实质是违法建筑,违反土地管理法,违反城乡规划,建设管理的法律,违反相关政策,各地要严格依法查处大量存在的"小产权房"等违法用地,违法建筑行为. 现在,部分地方又出现了以新农村建设,旧村改造,生态农业园,建集体公房或者公益设施等名义变相进行"小产权房"开发.有的建好房屋后,底层由集体经济组织使用,二层以上都建成住房,卖给本集体经济组织以外的人员(买房的绝大多数是机关,企业,事业单位的人员,少部分是个体私营企业和外来务工人员);也有的地方干脆把建好的房屋全部对外出售.个别地方的县级房管部门还给以新农村建设,旧村改造,建集体公房或公益设施等名义出售的"小产权房"办理了房屋产权证书.据《中国国土资源报》2009年6月16日报道,北京市2009年4～5月,发现非法用地设施农业项目34个,涉及土地面积4617.3亩(含基本农田1705.3亩),其中,违法建农业大棚占地1431.4亩,各类"配套用房"占地554.1亩.承租方在修建蔬菜大棚的同时,还建设"配套用房"对外出租,租期一般20～50年,每套价格18～60万元不等.针对部分县(区)以设施农业,观光农业为名变相进行房地产开发(有人称之为"大棚房"),擅自改变土地用途,变相进行违法建设的问题,北京市委,市政府采取有力措施,坚决依法处理.34个项目中,拆除和正在拆除的13个,拆除非法建(构)筑物近6万平方米,其他的由有关国土资源分局下达责令整改通知书或进入立案程序查处. 对购买"小产权房"的人来说,自己花了一大笔钱买的房子,有买房协议,付钱的凭据,有的还办理了公证手续,享有房屋所有权是合理的.但是,按照我国现行的法律法规,房屋和房屋所占用的土地必须是同一个产权主体,也就是我们说的"房地合一",这是《物权法》和《城市房地产管理法》规定的原则.如果出现房屋和土地的产权分离,那么,即使购买"小产权房"的人取得了房屋所有权证,该房屋的转让,抵押,出租都无法办理相关合法手续,更何况一般情况下,"小产权房"是不能取得法定的房产管理部门颁发的产权证书的.也许有的买房者会认为,我购买的虽然是"小产权房",有买房协议,付钱的凭据,我把房屋用于自己使用,不转让抵押,没有房产,土地证书也没关系.但是,自己花那么多的钱买的房屋用着总是不那么坦然,一旦将来遇到房屋拆迁或者其他原因,自己的权益能否得到保障是个未知数.说到底,购买"小产权房"的协议就是不合法的. "小产权房"为何久禁不止 首先在于巨大经济利益的驱动.对于城市郊区的农民来说,耕种土地所得的收益已远远不如租房或卖房所得收益高,而对于城市居民来说,与正规商品房的昂贵售价相比,小产权房的售价仅为同类商品房价格的1/3到1/2左右,而实际居住条件则相差无几.当二者的迫切需求找到完善的契合点时,交易是必然要发生的,即使这种交易存在巨大的风险也在所不惜.另一方面,国家管理机构和法律监管机制的缺失也是促使"小产权房"形成的重要原因.对于城市的商品房开发,国家已经形成了相对完善的监管机制.但是对于广大农村集体土地而言,更大的决定权力还在于农村地方乡,镇政府甚至是村委会,受经济利益驱使,他们往往会"铤而走险".一旦冒险一次成功,他们会进行更大规模的"尝试".部分地方政府和国土资源部门对"小产权房"还没有充分认识其危害性,管理上还存在一些模糊的认识.认为在集体土地上建"小产权房"依法处理执行难度大,即使申请人民法院强制执行也常常会因集体无可执行的财产,不具备执行条件而不了了之;再说,政府还要从农民那里征收土地,关系搞僵了,会增大征地工作的难度.所以,在对待农村集体经济组织违法占用集体土地进行非农业建设的违法行为处理上往往"心慈手软",大事化小处之.这在一定程度上也助长了"小产权房"的产生.当然,"小产权房"现象出现,更深层次原因还在于我国城乡二元土地所有制度和集体土地上市流转机制的缺位.对于城郊集体土地而言,其使用价值与国有土地完全相同,但是,由于法律禁止其上市流转,形成了农村集体经济组织守着值钱的土地而又不能变现的尴尬局面.当所有合法的途径都被堵死后,经济利益只能以违法的形式得以实现. 尽管"小产权房"的出现有各种各样的原因,依法规范管理会面临许多方面的困难和压力,但是,国土资源部门没有理由放任自流.否则,就是国土资源部门的失职,渎职.要依法规范集体建设用地管理,遏制"小产权房"的蔓延,国土资源部门应强化以下四个方面的工作: 一是加大法律法规政策的宣传力度,使人们充分认识"小产权房"的风险. 各级国土资源部门要重点宣传《土地管理法》,《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发〔2004〕28号),《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》,国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》(国土资发〔2004〕234号)有关集体建设用地使用范围,登记发证,转让等方面的规定,引导人们依法依规使用集体土地.同时,结合反面典型,宣传"小产权房"质量,办理产权证书,转让(交易),房屋拆迁改造等方面的风险,提高人们的风险意识. 二是加强集体建设用地批后监管工作. 在当前和今后相当长的一段时间内,国土资源部门要把城镇和城郊结合部的集体建设用地使用情况作为重点监管内容,认真进行用地全程跟踪管理,坚决制止用集体建设用地变相进行"小产权房"开发的违法行为.国土资源部门人手较紧的,可以聘请部分村,组的人员作为土地信息员,协助国土资源部门做好集体建设用地跟踪管理工作,以便及时发现问题,及时上报有关情况,及时纠正违法行为,把集体建设用地使用中的违法行为消除在萌芽状态. 三是严肃查处集体土地使用违法违规行为. 国土资源部门对集体建设用地使用过程中出现的违法行为,必须严格按照《土地管理法》六十三条和第八十一条的规定,依法进行查处.绝不能因为担心查处农村集体经济组织违法使用集体建设用地申请人民法院执行难度大,查处农村集体经济组织的违法行为会把国土资源部门和农村集体经济组织的关系搞僵了,增加征地工作的难度而对农村集体经济组织改变批准的土地用途,开发"小产权房"听之任之.其次,国土资源部门还要严格按照国务院及国土资源部"严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证"的规定,不给"小产权房"办理土地使用证. 四是完善集体土地法律制度. 要规范"小产权房"管理,单靠堵是不能从根本上解决问题的,最终还必须靠完善土地管理法律法规来解决.虽然党中央,国务院的文件都提到农民集体所有的建设用地可以依法流转,部分省(区,市)如广东,安徽等省也出台了集体建设用地流转管理办法,但是,全国至今还没有出台一部规范集体建设用地流转的法律法规,这是目前集体建设用地无法"依法流转"的主要原因,也是"小产权房"不合法"找不到明确的法律规定"的原因.因此,必须按照十七届三中全会通过的《中共中央关于农村改革发展若干重大问题的决定》提出的"逐步建立城乡统一的建设用地市场,对依法取得的农村集体经营性建设用地,必须通过统一有形的土地市场,以公开规范的方式转让土地使用权,在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益"的要求,允许集体建设用地上市进行房地产开发交易,打破因城乡土地二元结构导致的"同地不同价"现象.到那时,集体建设用地和国有建设用地同一个市场,同地同价,谁还会不购买国有土地上开发的房屋,偏要去购买"小产权房"呢 总之,不管"小产权房"如何"变脸",以何种形式出现,国土资源部门都不能被假象迷惑,必须增强政治敏锐性和责任感,尽职尽责,履行好自己应尽的义务.否则,一旦"小产权房"蔓延变成了社会问题,危及18亿亩耕地红线,危及国家安全和社会的和谐稳定,造成的损失将是难以挽回的. (作者单位:玉溪市国土资源局) |
