高志伟 土地资源是人类社会生产资源和生产资料不可缺少的物质基础,是全球生态系统中使用最广泛,最频繁而又最薄弱的环节.一个国家国民经济各部门的生产建设都要落实到土地上,土地利用的深度,广度和合理程度是它的生产规模,水平和特点的集中反映.但土地利用是有限的,即适用某一经济目的土地存在是有限的,土地的利用具有不可逆转性;土地资源能否有效,持续地利用,关系到人类社会的生存及发展.近段时间以来,为积极应对国际金融危机,国家制定扩大内需,促进经济平稳较快发展的政策,大量的扩大内需项目和经济社会发展项目,使土地利用年度计划面临十分严峻的形势.如何管好用好当前的土地利用年度计划,如何解决土地利用计划管理和使用中存在的困难和问题将成为土地计划管理中面临的主要问题.解决这个问题,笔者认为可以从开展城增村减相挂钩方面做一些探讨: 城增村减相挂钩是指依据土地利用总体规划,将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块(即拆旧地块)和拟用于城镇建设的地块(即建新地块)共同组成建新拆旧项目区(以下简称项目区),通过建新拆旧和土地复垦,最终实现项目区内建设用地总量不增加,耕地面积不减少,质量不降低,用地布局更合理的土地整理工作,是符合《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发〔2004〕28号)和《国土资源部关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》(国土资发〔2005〕207号)要求的,开展这项工作必须贯彻落实严格保护耕地特别是基本农田,促进建设用地节约集约利用.城增村减相挂钩工作必须符合下列要求:第一,建新地块的总面积不得大于拆旧地块的总面积;第二,建新地块中用于安置拆旧地块农村居民的土地面积应低于原占用面积;第三,建新地块中其他建设用她的集约利用水平府高于现有存量建设用地;第四,拆旧地块复垦耕地的数量,质量不得低于建新占用的耕地,并与基本农田建设和保护相结合. 在实施过程中,上级国土资源部门可以通过下达一定数量的城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的周转指标(以下简称挂钩周转指标),实施挂钩的规模控制和管理.挂钩周转指标必须专项用于项目区内建新地块的面积规模控制,同时要在规定的时间内用拆旧地块复垦出来的耕地面积归还挂钩周转指标,归还的耕地面积数不得少于下达的挂钩周转指标.在实施过程中,一定要规划先行,一定要依据土地利用总体规划制定专项规划,实现规划引导.在制定规划时要遵循以下原则: (一)严格执行土地利用总体规划,确保项目区的建设用地总量不增加,耕地和基本农田数量不减少,质量不降低; (二)坚持节约和集约利用土地,以规划控制建新拆旧规模,优化城乡用地结构和布局,促进城乡协调发展; (三)保护和改善生态环境,促进土地的可持续利用; (四)以挂钩周转指标安排建新拆旧年度规模,调控实施进度,考核计划目标; (五)以项目区实施为核心,实行行政辖区和项目区建新拆旧双层审批,考核和管理; (六)以制度改革,机制创新为基础,促进耕地保护和建设用地节约集约利用; (七)因地制宜,统筹安排,突出重点,分步实施; (八)尊重群众意愿,维护集体和农户土地合法权益. 在实施过程中,城增村减相挂钩的规模必须按上级国土资源管理部门下达的挂钩周转指标进行控制,同时按照"总量控制,封闭运行,定期考核,到期归还"的原则进行管理.挂钩工作要实行行政区域和项目区双层管理,并以项目区组织实施.项目区的设置要便于实施和管理,规模适度,建新和拆旧地块在地域上要尽可能接近,要合理安排建新区的城镇村建设用地比例,确保项目区建设用地总量不增加,耕地和基本农田面积不减少,质量不下降,各类用地结构和布局科学合理. 同时对项目区挂钩周转指标的使用情况,归还进度等,要进行独立考核和管理.要明确指标归还期限,挂钩周转指标由下达至归还的期限不超过三年,国土资源管理部门要建立挂钩周转指标台账,加强管理和监督.上级国土资源管理部门要根据项目区实施规划,年度指标归还计划,定期对项目区的实施情况进查,验收,将验收合格的,由农村建设用地复垦得到的耕地,核足指标. 城增村减相挂钩涉及的农用地和建设用地的调整,互换,使用,必须统一纳入项目区,按项目区整体审批,未纳入项目区,无挂钩周转指标的地块,不得改变土地用途,涉及农用地改变为新增建设用地的应依法办理农用地转用手续.项目区内建新地块中增加的经营性用地,一律按照规定实行招标,拍卖,挂牌方式供地,通过开展土地评估,界定土地权属,按照同类土地等价交换的原则,合理进行土地调整,互换和补偿,同时要根据"依法,自愿,有偿,规范"的要求,创新激励机制,探索集体建设用地流转,促进城增村减工作.项目区竣工验收后,要在规定的时间内完成地籍调查,明确地块界址,并依法办理土地权属变更登记手续,保护土地产权人的合法权益. 在具体的实施过程中,上级国土资源管理部门负责城增村减工作的管理与监督,城增村减工作所在县国土资源管理部门负责本行政区域内的具体组织实施.州,市国土资源局负责制定州,市级的城增村减工作总体方案,总体方案的主要内容应包括城增村减单位,挂钩周转指标规模,组织管理,工作进度,实施措施等,报省国土资源厅批准后实施.省级城增村减工作的总体方案报国土资源部批准后实施.总体方案经批准后,按照项目区实施工作计划和项目区实施规划,上报省国土资源厅批准后实施.州,市国土资源局应在每年年底对城增村减项目的进展情况进行检查考核,并将检查考核结果向省国土资源厅报告. 项目区实施完成后,由州(市)国土资源局组织检查验收.对未能按计划及时归还指标的州,市,停止下达下一年度的挂钩试点周转指标,并对该州,市的土地利用计划予以相压扣减,情况严重时停止该州,市的城增村减工作. 通过城增村减项目的实施,可以在"节约集约利用土地,保护耕地"的前提下,使建设用地周转指标发挥最大效益,同时可以为我省挖潜建设用地指标开辟有效途径. (作者单位:红河州国土资源局) |
