促进社会和谐，必须合理、及时、有效地解决纠纷。为此，需建立和完善各种纠纷解决机制，并促使其良性运作。总体而言，当前中国的纠纷解决机制尚不够完善：各种纠纷解决机制未充分发挥比较优势，良性互动的多元化纠纷解决机制尚未建立；司法制度存在诸多缺陷，诉诸司法救济存在不少障碍，司法的利用率不高；行政调解、行政裁决、行政复议、申诉、信访等行政救济机制的法律效力和程序保障不足，对于纠纷解决的作用较弱；民间调解在法治建设的背景下受到轻视，纠纷化解能力下降；律师、仲裁、公证等制度仍不够规范，对纠纷解决和预防的应有作用未充分发挥等。下文将逐一、系统并尽可能深入地分析各种纠纷解决机制的缺陷，进而提出改革和完善的政策建议。
一、完善司法救济机制与和谐社会的构建
司法救济，指通过司法机关实现的权利救济，即利益冲突的当事人，利用“设计精巧、顺序推进、依据法治、且在某种程度上必然具有自由裁量特征并因此具备政策导向、造法过程的司法程序”，[56]解决纠纷，救济权利。司法程序长久以来一直是法律运作的核心环节，其合理建构对于促进社会和谐至关重要。1980年代末以来，中国开始推行以法院和检察院为主体的司法改革。[57]2005年10月26日最高法院发布《人民法院第二个五年改革纲要》(下称《纲要》)，针对当前司法体制中存在的问题，全面部署，启动法院新一轮的全面改革。本文将深入分析司法救济机制存在的问题，结合《纲要》，提出改革和完善司法救济机制的具体对策。
(一)司法救济机制存在的缺陷
1.诉诸司法的成本高昂，效率较低，司法救济的实效性欠缺
诉讼成本高昂是长期以来许多国家面临的问题，中国也不例外。司法救济的成本可分为当事人的诉讼成本和法院的司法成本。以民事诉讼为例，当事人的诉讼成本涉及经济成本、时间成本、人力成本、机会成本、伦理成本、错误成本等，其中经济成本包括法院收费(中国的收费标准高出国外许多)、代理费用、诉讼辅助费用，还可能涉及灰色费用、贿赂费用以及间接成本。国家投入的司法成本极为有限，许多地区的法院经费严重不足，有些法院还与当事人之间存在围绕资源获取的互动机制。
诉讼效率是一个时间维度，诉讼耗费的时间越少，效率越高。中国目前诉讼迟延的问题突出。2000年全国法院清理超审限案件13.8万余件，清理执行积案47.5万余件。[58]据统计，法院每年一审案件在法定审限内结案的占98%以上，但这一数字有水分，而实践中，只要依法办理简单的延长手续，就不算超审限。事实上，依经验判断，二审终审加申请再审及无限制的申诉，诉讼周期漫长。
与高成本、低效率相关，司法救济的实效性不足。司法救济存在较多的不确定性因素，结果难以预测——是否胜诉，是否完全胜诉，判决金额多少，不到最后一刻难见分晓。同时，司法裁判在相当程度上不具终局性，当事人可申请再审，法院可自行提起再审，检察院也有权抗诉。而即使判决最终确定，“执行难、执行乱”等问题也可能使当事人所获只是一纸空文。
2.司法程序尚不够合理
以民事诉讼为例，中国的司法程序通常包括如下阶段：起诉受理→审前程序→审理程序→二审→执行(偶尔自动履行)，有时也进入再审程序。案件可能一审终结，也可能适用简易程序，当事人还可以申请支付令。由于程序经济的要求，简易程序的适用范围日益扩大。但司法程序仍充斥着复杂性、繁琐性、技术性和不确定性因素，需进一步改革。
3.司法体制存在较多弊病
中国现行司法体制的弊病可以概括为“六化”，即司法的等级化、行政化、商业化、地方化、非职业化及政治化。
司法的等级化。第一，中国的法院组织体系依行政区划与行政辖区相结合的原则确立，除各专门法院及军事法院外，分为基层、中级、高级和最高四级。上下级法院之间是监督与被监督的关系，但实践中存在案件请示汇报、案件审批和部署工作、业务评比、业绩考核、日常检查的等级关系，导致司法层级监督的非程序化和审级制度的虚化。第二，法官分为四等十二级，法院内部分为院长、副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长、审判员、助理审判员的等级，有违法官平等原则。
司法的行政化。第一，法院及法官的行政化，法院干警皆被纳入行政体系，赋予一定的行政级别。第二，上下级法院之间存在命令与服从的关系，请示、报告、回复、批复、复函等现象充斥。第三，法院内部审判业务的运作行政化，各分庭皆对应着一定的行政级别，庭领导批案，审判长享有更大的决定权。第四，法官的选任、升迁、考核、奖惩、离任、退职等人事管理依行政化模式运作。法官升迁包括行政级别的提升和业务职称的晋升，须符合政治和业务双重标准。
司法的商业化。第一，1990年代中期前法院利用职权兴办经济实体、讨债公司、咨询服务机构。第二，法院存在超标准、超范围征收诉讼费现象。第三，某些法院利用职权“乱收费”，如旁听费、阅卷费等。第四，某些地方的法院为“确保案源”与其他解纷机构存在一定的竞争。第五，法官利用职权寻租明显。
司法的地方化，指司法机关及其工作人员在司法过程中易受地方党政机关或利益集团的干预。原因主要包括：第一，司法机关的建置地方化。第二，司法人员的管理地方化。第三，地方党政、人大、政协等机关对具体案件的审理拥有监督权。第四，法院开支来自地方财政。
司法的非职业化，即非法律专业人士担任司法人员的现象普遍。
司法的政治化，指法院的程序运作和司法过程蜕变为各种利益主体讨价还价、不透明、不确定、不可预测、相互交易、相互博弈的过程，而不是完全依照事实和法律进行裁判的过程。司法裁决最终往往体现为不同利益主体运用实力博弈的结果，导致正义的失落。
4.司法独立的欠缺
这是中国司法体制当前面临的最严峻挑战。司法救济机制的种种缺陷大都与司法独立不足相关。法律规定法院独立行使审判权，如《宪法》第126条的规定，但这远不能得到落实。具体表现：
(1)司法机关必须接受中国共产党的领导，这是现行权力结构决定的。尽管党的领导理论上限于政治、组织等方面，但实践中党委对法院审判工作的过问、干预较为普遍。
(2)人大是国家权力机关，下设“一府两院”，政府行使行政权，法院行使审判权，检察院行使法律监督权，审判权受人大和检察机关的监督。法院院长、庭长和审判员由人大任命和罢免，法院工作报告由人大审议通过。人大还有权对法院的个案审理进行监督，而此一方面有助于制约司法不公，另一方面也易造成对司法的干预。检察监督与此类似。
(3)新闻监督可促进司法独立，但也可能因媒体追求卖点、对事实了解不全面、法律知识缺乏等原因而误导民众。而滥用监督权、新闻腐败等现象也会损害司法独立。
(4)法院的内部监督因其行政化体制本身而影响司法独立。如上文论及的法院和法官的等级化、行政化；审判委员会制度导致审、判分离；人民陪审制度基本未发挥功效等。
5.司法腐败大量存在
当前司法腐败的特点包括：第一，司法腐败日益普遍化，社会危害性极其严重。第二，司法腐败日益集团化、规模化，审判庭、执行庭集体索贿受贿的情形屡见不鲜。第三，司法腐败日益公开化、体系化。腐败心理渐成趋势，腐败行为渐成习惯。同时，司法腐败的方式日益多元化，包括个体腐败与集体腐败、直接腐败与间接腐败、权钱交易、权权交易与权情交易等。
6.司法权威失落
司法权威包括四项要素：司法判决获得有效执行；司法机关享有广泛的公信力；司法机关及法官的司法独立权获得确切的制度性肯认；民众对于司法公信力的普遍认同。[59]由于司法救济存在诸如实效性欠缺等上文所提及的种种弊端，司法权威的失落不可避免。例如：司法机关的公信力较弱，司法不独立，民众认同的程度低；判决执行难，涉法信访频繁发生；司法过程中的“暴力抗法”现象频繁发生。据不完全统计，1999年7月至2000年11月，全国法院在执法过程中遭遇暴力抗法事件249次，384名法官被打伤。[60]2001年全国法院遭遇暴力抗法事件760余起，800余名法官和其他工作人员被殴打致伤，多名法官被杀害。[61]2005年上半年江苏省发生各类暴力抗法事件80起。[62]
7.司法救济功能的局限
司法救济虽然承载着纠纷解决和规则之治的重任，但其功能及发挥存在一些局限，诸如：(1)司法救济的范围有限，许多行为不能纳入司法救济机制。(2)司法救济强调程序正义和形式法治，有时难免与实体正义相冲突。(3)司法救济涉及事实认定，易出现错误。(4)司法救济的实施依赖于个人主动性，而个人的诉讼动力不足。(5)司法救济功能实现的条件不易获得保障，如司法不独立，司法权行政化、地方化。(6)司法救济的运行存在各种重大障碍，如司法不公导致司法权威失落和法治信任危机。
(二)改革与完善司法救济机制，促进社会和谐
司法救济机制对于民众的权利保护至关重要，应考虑由全国人大牵头设立党政部门、司法机关、民间等多方参与的国家司法改革委员会，全面协调和安排司法改革的进程，避免部门主导型的司法改革各自为政、相互冲突；不断完善司法制度和程序，改进其所存在的种种缺陷；推动司法的转型，提升司法解决纠纷的能力和司法服务的质素，更充分发挥司法制度对纠纷解决和促进和谐的作用。
1.降低诉讼成本，提高诉讼效率，提升司法救济的实效性
(1)降低法院的司法成本。第一，探索司法ADR的运用，发展法院内的非正式纠纷解决程序。第二，简化诉讼程序，提升司法程序的弹性和灵活性，缩短诉讼期间。第三，建设节约型司法机构。第四，提高司法人员的业务和道德素质，提升司法服务的质素，降低司法的错误成本。
(2)降低当事人的诉讼成本。第一，降低法院的诉讼收费，杜绝法院乱收费现象，消除司法腐败，减少当事人支出的灰色成本和贿赂成本；规范律师收费，使之更合理、公开、透明。第二，扩大法律援助和司法救助的范围，完善制度，保障贫穷的当事人利用司法。
(3)提高诉讼效率。第一，改革庭前程序，设立争点整理程序，探索建立规范的民事诉讼简化程序和小额诉讼制度，扩大简易程序的适用，设立简易开庭制度。第二，大力促进和解与法院调解。第三，提高法官的办案效率，如建立完善审判流程管理制度，建立随机分案制度；改革完善司法技术管理制度，发挥技术人员的辅助功能；改革庭审活动记录方式，使用录音、录像或其他技术手段记录。
(4)提升司法救济的实效性。第一，重构再审程序，维护裁判的确定性。如取消法院自行决定再审的做法，逐步取消检察机关对民事行政案件的抗诉。第二，改革和完善执行体制，切实解决“执行难、执行乱”问题。如建立统一管理、统一协调的执行工作体制；积极推进强制执行立法；建立全国法院执行案件信息管理系统和其他执行督促机制；探索执行工作新方法；改革和完善审理拒不执行法院判决裁定刑事案件的程序，加大对不履行生效裁判、妨碍执行行为的司法制裁力度。第三，提升司法权威，培养民众的法律信仰和法律意识，促使司法裁判的切实执行。
2.不断完善司法程序
司法程序的改革与完善是全方位的，从刑事、民事到行政诉讼程序，从具体程序到审判指导和法律适用机制，从审前程序到审理程序、证据、再审和执行制度等。完善的主要方向包括：程序的简便化和科学化。前者见上文；后者的具体措施，如《纲要》所指出：改革和完善死刑案件审判程序和复核程序；改革刑事证据制度，进一步贯彻落实保障人权和无罪推定原则；改革民事管辖制度，克服跨地区民事案件中的不当干扰问题；改革行政诉讼制度，特别是解决行政诉讼中的管辖问题，从制度上排除干预行政审判的各种因素；扩大审判公开的范围，增加法院各项工作的透明度；改革民事行政审判监督制度，维护司法既判力等。《纲要》还提出改革和完善审判指导制度与法律统一适用机制。
3.消除司法的体制性弊端
(1)确保司法独立，消除司法的等级化、行政化、商业化、地方化、非职业化及政治化。
(2)改革和完善司法人事管理制度。第一，对法官、检察官、律师实行统一的职业准入标准，促进法律职业共同体的形成。第二，推进法院工作人员的分类管理，加强法官队伍职业化建设和其他各类人员的专业化建设。第三，建立适合法官职业特点的任职制度，适当推迟专业水平较高的资深法官的退休年龄。第四，根据法院的管辖级别、管辖地域、案件数量、保障条件等因素，研究制定各级法院的法官员额比例方案。第五，改革法官遴选程序和选任机制，严格从通过国家司法考试取得任职资格的人员中择优遴选，探索在一定地域范围内实行法官统一招录并统一分配到基层法院任职的制度。第六，逐步推行法官逐级选任制度，上级法院法官主要从下级法院优秀法官中选任以及从其他优秀法律人才中选任。第七，建立法官任职前培训制度；改革在职法官培训制度，逐步实现从知识型培训为主向能力型培训为主、从普及性培训为主向专业化培训为主、从临时性培训为主向规范化培训为主的转变。第八，建立和完善适合法官职业特点的任用、晋升、奖励、抚恤、医疗保障和工资、福利、津贴制度，逐步提高法官待遇。第九，改革法官惩戒制度。
(3)改革和完善审判组织与审判机构。第一，改革审判委员会的组织制度和程序制度，审委会委员可直接组成合议庭审理重大、疑难、复杂案件或具有普遍法律适用意义的案件，切实做到审裁合一，但从长远而言，审判委员会应当取消。第二，建立法官依法独立判案责任制，逐步实现合议庭、法官负责制。第三，健全人民陪审员管理制度。第四，改革和完善人民法庭工作机制，加强管理和物质保障。
4.促进司法独立
(1)保障法院独立。第一，协调其他国家机关与法院之间的关系，防止监督向干预司法的转化。党政应尽可能不干涉具体案件，人大的个案监督权应逐步取消，检察监督方式应不断改进。第二，协调法院与新闻媒体的关系，建立既能让社会全面了解法院工作、又能有效维护法院依法独立审判的新机制。第三，探索法院设置、人财物管理体制的改革，为法院依法公正、独立行使审判权提供组织和物质保障。第四，改革和完善法院经费保障体制，使法院在财政上不依附于地方。第五，与有关部门配合，改革现行铁路、林业、石油、农垦、矿山等部门、企业管理法院人财物的体制。第六，考虑法院的跨区域设置。第七，消除上下级法院之间的行政关系，下级法院的审判业务独立于上级法院。第八，法院内部的行政管理应与司法审判相分立。
(2)保障法官独立。第一，在确保法官依法独立判案的前提下，建立科学、统一的审判质量和效率评估体系。第二，改革法官考评制度，发挥法官考评委员会作用。第三，建立健全符合法官职业特点的法官惩戒制度，保障受到投诉或查处法官的正当权利。第四，建立健全法官职务保障制度，包括任职终身制，弹劾原因及程序法定化。第五，完善法官生活保障制度，实行“高薪养廉”。第六，建立法官地区回避制度，法官不得在其原籍所在地任职。第七，建立法官定期异地任职制度等。
5.遏制和减少司法不公和司法腐败现象
这是一个长期过程，既依赖于整个社会公正及廉洁程度的提高，又需从全方位改革司法体制。特别要强调：第一，进一步完善审判监督程序，充分发挥其救济权利的功能。第二，建立健全法官惩戒制度，严厉惩处司法人员的违法犯罪行为。第三，在确保不干涉司法的前提下，充分发挥各种监督机制的作用。第四，加强司法人员的队伍建设，促进司法的职业化和精英化，提升司法人员的社会地位，使司法人员自觉保持廉洁的品格。
6.提升司法权威
司法权威的提升应多管齐下，逐步推进。第一，司法公正是司法权威的前提，司法独立是司法权威的基础，应通过促进司法公正和司法独立提升司法权威。第二，在确保执法、司法正当性的前提下，严厉打击暴力抗法。第三，强化裁判的权威和效力，切实解决“执行难、执行乱”问题。第四，重构审判监督程序，维护司法裁判的终局性。第五，大力提高司法人员的素质，推进司法的职业化和精英化建设。第六，改良司法机构的物质装备，推进司法人员服装的规范化，提升司法机构的形象。第七，培养民众的法律意识和法律信仰，逐渐使司法权威的观念深入人心。 |
