潞西市国土资源局党支部书记,副局长 胡安东
当前,潞西市正处于经济平稳较快增长时期,随着工业化,城镇化进程的快速推进,人口的持续增长,建设用地的需求量急剧上升,正确处理好开发与保护耕地,全面维护被征地农民的合法权益问题,已成为潞西市经济社会发展所面临的一个迫在眉睫的问题.在中央提出"保民生,保稳定,保增长"的特殊形势下,正确处理好失地农民问题显得更为重要.本文就潞西市近几年征地数据为例对当前被征地或失地农民现状和存在的问题进行简要的分析并提出相应对策.
一,潞西市被征地农民现状
近年来,随着改革开放的深入,交通,能源等基础设施建设的全面铺开,城镇化,工业化进程的提速和招商引资项目的全面推进,迅速催生出一个急剧膨胀的社会群体——失地农民.大量农村集体土地被征收,农民失去了赖以生存的土地.土地对农民而言,具有生产资料和社会保障双重功能,农民一旦失去土地立即成为"种田无地,就业无岗,社保无份,创业无钱"的"四无人群",生活陷入困境,成为一个新的弱势群体.因此,这种情况,作为州府所在地的潞西市和人多地少的芒市城区表现尤为突出,失地农民问题是当前社会关注的一个热点问题,如何保护失地农民的合法权益,解决失地农民社会保障的后顾之忧,就成为当前迫切需要解决的一个经济问题和关乎社会稳定和改革发展大局的社会问题,解决此问题是全面建设小康社会的一项根本任务.计划经济时期,国家征地给予被征地农民适当补偿后会安排他们农转非,招工,招干,享受市民,工人的福利待遇,征地后的长远生活基本可以得到保证,因此农民一般能够接受,甚至受到农民欢迎.改革开放以来,市场经济建设带来了企业用工方式的变革,政府也无力把农民全部"塞"进企业.此外在城市化进程中,农村集体土地大量被征收,大量农民将成为失地农民.由于农村的社会保障体系未完善,农民唯一的保障途径土地也被征收,加之现行的征地安置标准过低,且安置方式单一,导致大量失地农民面临"种田无地,就业无岗,社保无份,创业无钱"的问题.据不完全统计,潞西市仅从1988年至2009年4月的21年期间,经批准的征地面积就达27129.9195亩,涉及11个乡镇和办事处47个村(居)委会.其中,征地后人均耕地不足0.3亩的村民小组有16个(含蔬菜社管委会5个组),涉及农民3560人;完全失去土地的4个村民小组,涉及农民249户1039人.城镇化进程产生失地农民是正常现象,问题的关键是如何消除他们的后顾之忧.实际上在计划经济时代就存在着失地农民,当时各级政府对失地农民的问题高度重视,通过一系列政策措施,让农民"以土地换就业",从而实现他们由农民身份向工人身份转换,使他们在国有企业内就业,较好地解决失地农民就业和养老等一系列问题.随着我国向社会市场经济转轨,市场经济建设带来了就业方式的市场化,政府传统的安置方式逐渐失灵,于是失地农民问题开始显现,出现兑现失地农民补偿混乱,政府与民争利,赚取"低征高卖"中心差价,这些直接导致农民的合法权益受到侵害.因此在中央提出"保民生,保稳定,保增长"的新的历史条件下,认真按照"被征地农民当前生活水平不降低,长远生计有保障"的要求,完善征地补偿机制显得十分重要.
二,解决潞西市失地农民问题的基本思路及对策措施
城镇化是解决中国"三农"问题的根本出路,政府在推进城镇化过程中,需要不断调整自身的决策方式,充分保障农民的土地权利,财产权利.通过城镇化应有利于带动农民致富,缩小城乡差距,而不是扩大城乡差距,造成农民失地又失业,否则就失去了城镇化的意义.如何才能克服现行安置中的不足,真正确保失地农民的基本权益,解决失地农民的后顾之忧 首先要尊重农民对集体土地的所有权,合理确定征地补偿.其次从长远来看,关键在于解决失地农民的出路和退路问题,出路就是要促进失地农民实现就业,退路就是要建立失地农民的基本生活保障和医疗保障制度.
——解决潞西市失地农民的总体思路
坚持以人为本,构建和谐社会为目标,坚持科学发展观,按照"五个统筹"的要求以加快推进城乡一体化和推动失地农民融入城市社会为方向,以切实保障失地农民根本利益,促进劳动就业和社会保障为主线,以确保合理集约用地需要,提高土地利用率和环境竞争力为基础,建立与地方经济社会发展水平相适应,与城市社会保障体系,就业体系,创业体系有机衔接的保障机制和运行机制,让农民分享城镇化带来的现代文明成果,促进城乡走上持续健康发展的轨道.
——解决潞西市失地农民的基本原则
解决失地农民问题必须坚持城乡统筹,和谐发展的原则,坚持与时俱进,体制创新的原则,坚持以人为本,利民安民的原则.
解决失地农民问题的基本方向是必须依靠制度创新,从根本上解决失地农民"进无出路,退无保障"的两难境地,使失地农民待遇市民化,居民社区化,就业非农化,保障社会化,受益多元化.
一是待遇市民化.以人为本,善待农民,从制度和体制上取消对农民的歧视性政策,将失地农民转变为城市居民,享受城市居民同等待遇.
二是就业非农化.积极引导土地向业主集中,工业向园区集中,劳力向二三产业集中,农民通过就地转移和异地转移,加入专业化,社会化的经济大分工,进入各类农,工,商企业务工,成为城镇工商业的从业人员.
三是居住社区化.把失地农民的居住点建设成为配套齐全,布局合理,环境优美的生态型城市居住区,同时实行城市社区的物业管理.
四是保障社会化.建立起广泛覆盖,基本保证的农村社会保障体系,使农民基本同等享受城市市民在养老保险,医疗保险,失业保险,最低生活保障,再就业保障,再就业优惠政策等方面的权利.
五是受益多元化.正确处理好经济发展与体制创新,改革与稳定,财政实力与农民利益要求的关系,最大限度地保护好失地农民的利益,让农民从土地上长期受益.
——解决潞西市失地农民的关键措施
解决失地农民问题的基本思路是以地换安置,以地换保障,以地换发展,使失地农民老有所养,病有所医,贫有所济,劳有所业,增收有门.
1.把城市郊区农村发展纳入城市发展的总体规划
一是做好芒市总体规划.根据区位,地理特征和经济现状,以科学发展观为指导,按照城市发展的要求,对城市未来发展的空间范围,功能定位,产业体系,基础设施,文化内涵,环境容量等进行科学规划,合理布局建设用地,住宅用地,农业用地与生态用地,通过规划,优化土地利用结构,提高土地利用水平.
二是优先做好城市郊区农村发展规划.加快编制城市郊区农村发展规范,专项规划,控制性详规,增强规划的科学性,前瞻性和权威性,特别是对城市规划区的芒市镇,勐焕街道办事处,风平镇的范围要进行超前规划,最大限度地避免重复拆迁和重复建设,减少土地征收所造成的农业资源浪费.
三是加大基础设施建设力度.按照"一步到位"的要求,加快城市基础设施向农村延伸,构建农村环境,交通,电力,信息,教育,文化,卫生等基础设施网络体系.
2.以地换安置,妥善解决失地农民居住问题
一是选好农民集中安置区位置.改变过去农民居住后靠的安置方式,将农民集中安置区选择在交通方便,基础设施较好的地方,不能"上山",不能"进湾".并与新农村建设项目联动实施.发改,扶贫,民政,移民,交通,水利,教育,卫生,国土,环保,城建,乡镇等部门要统筹考虑,形成共识和合力.
二是规范化建设农民集中安置区.对农村集中居住小区建房保留集体土地性质,按照农民建房手续办理,实行集中报建,集中审批.采用市场化运作的办法,按照"统一规划,统一设计,统一标高,统一层高,统一色彩"的要求,统一建设多层集体公寓房,多层单元式住宅等模式的农村居民小区.坚持居住安置与生产安置相结合的办法,在农民集中安置区配置一定比例的商服用地,扩建相应数量物业用房和经营用房用于就业经常性收入,并免收建设配套费.认真总结推广江河,团莲,龙昌等移民新村的成功经验.
三是妥善安置失地农民.农民房屋拆迁,原则上实行货币补偿.根据市场变化,对拆迁房屋的补偿标准适当调增.拆迁农户每个农户安置300平方米住房,其中的一半用于居住,一半用于物业出租或经营.居住用房实行补
贴价,物业用房实行成本价,经营用房实行市场指导价.在芒市大街,金塔大街,三棵树风情街和芒市旧城改造的搬迁中有很多值得我们总结和推广的经验.
四是加强农民集中安置区配套设施建设.采用置换和政府适度投入的方式解决农民集中安置区的土地征用和水,电,路等基础建设经费投入.农民原宅基地的征地费用由村级组织统一管理和使用,乡镇政府加强监管.要从去年江东,五岔路"8.20,8.21"灾后重建征地就开始建立起规范化管理制度.
五是新征国有土地出让金实行州市比例分成,40%留给市政府,用于农民集中安置区的基础设施和环境建设经费的不足,用于解决失地农民社会保障经费的不足问题.
3.以地换保障,建立失地农民社会保障体系
一是将失地农民纳入城镇社会保障体系.按照"低标准,广覆盖,多元投入"的原则,加快建立以被征地农民基本养老保险,最低生活保障,医疗保险为主要内容的农村社会保障体系建设.对1992年以来经市人民政府批准土地被征收且人均耕地不足0.3亩的人员,统一纳入城市社会保障范畴.严格按照《云南省被征地农民基本养老保障试行办法》,《德宏州城市规划区域内被征地农民基本养老保险和基本生活补助的实施意见》及《潞西市城市规划区内被征地农民基本养老保险和基本生活补助实施办法》执行.
二是采取"政府,村集体,个人"三个一点的办法,共同出资筹集保障资金.政府承担部分不低于被征地农民基本养老保障资金总额的30%,其余部分由村集体和个人承担.市财政每年从当年土地出让金总收入中按不低于15%的比例提取资金,建立被征地农民基本养老保障调节基金,用于被征地农民基本养老保障资金政府承担部分的列支.个人承担部分主要从征地安置补助费列支,村集体给以适当补助.村集体补助部分从土地补偿,征地安置补助费,征地安置用于开发收益和村集体其他经济收入中列支.
三是国家征地时,在潞西市范围内严格按照《潞西市人民政府城市规划区集体预留土地管理暂行办法》(潞政发〔2007〕156号)贯彻执行.按村组可征地面积的15%用地留给村集体,作为预留用地.其中5%解决农村分家户用地,10%规划村级经济园区,建设村集体所有的标准厂房,仓储,市场,停车场或租赁等形式,发展二三产业,其收益用于养老统筹村集体补助部分.预留用地允许办理使用手续,并免交土地出让金,建设配套费,所有权属归集体,但不得出让,预留用地由乡镇人民政府和市国土资源局共同监管使用.
四是实行个人账户与社会统筹相结合.被征地农民基本养老保障费按年龄段分档一次性缴纳,个人账户由村集体和个人缴费组成.潞西市人民政府2009年第21号
公告规定,以户为单位每征一亩土地政府补助其农户养老保险金2万元,集体和个人再缴纳30%(即6000元),政府,集体和个人缴纳的养老保险金全部记入个人账户,被征地农民基本养老保险拼入农村社会养老保险,由潞西市劳动保障部门统一运作,领取与农村社会养老保险享受同等标准待遇,失地农民基本生活补助为人均占有耕地不足0.3亩的被征地农民16岁以下每人每月补助60元,17～59岁每人每月补助50元,但最高补助24个月,60岁以上每人每月补助60元.方法上采取"新征优先"和"量入为出"的办法,先解决新征地农民的养老保险和1992年以来因征用土地的失地农民的基本生活补助,逐步建立起全市被征地农民的养老保险制度.
五是潞西城区失地农民养老保险由劳动和社会保障局统一管理.建立专门的失地农民基本生活保障个人专户档案和相应的缴费证,领取证,确保失地农民进入领取年龄后按时足额领取养老金,原则上不低于城市企业职工最低基本养老金.
六是对劳动年龄段的失地农民人员,全部参照城镇职工医疗保险规定,按同样缴费比例缴纳医疗保险,并享受相应城镇职工基本医疗待遇和大病救助待遇;对超过劳动年龄段的人员,在享受相应的保障待遇的同时,享受城镇退休职工基本医疗保险待遇和大病医疗救助待遇.对各种原因造成的特困失地农民,应纳入城市居民最低生活保障范畴.
4.以地换就业,解决失地农民生产就业问题
一是加强对失地农民的就业培训.突出引导型,创业型,技能型培训,在培训方式上,采取"订单式"培训,菜单式培训,定向培训等方式,提高农村失地劳动力的就业能力.将失地农民的培训经费纳入市财政预算,通过政府组织,以奖代补的办法,吸引农民自愿参加就业培训.
二是拓宽就业路子,多形式,多渠道安置被征地农民,鼓励用地单位尽可能把适应于农民就业的工作岗位,优先安排给被征地农民,对达到一定安置比例的应给予一定奖励.积极推进工业集聚和人口集聚,把发展劳动密集型产业和三产业作为调整就业结构的重点,加大招商力度,加快潞西工业园区的产业集聚,突出发展社区服务业.推广勐巴娜西水上公园,云南永利发,奥环水泥等企业与被征地农民签订用工协议的做法.
三是鼓励支持农民自谋职业,自主创业.失地农民从事个体经营,工商部门要优先办理营业执照,并经核准,三年内免收工商管理费.对经营所需的场地,设施等,城建,电力,卫生,工商等各有关部门应提供便利,做好服务工作,并在收费上给予优惠.
四是把失地农民就业纳入下岗工人再就业工程范畴,享受对下岗工人再就业的同等待遇.发放"失地农民失业证","就业优惠证",对培训合格的农民颁发职业培训证书.建立就业管理服务组织,为失地农民免费提供求职登记,择业指导,职业介绍,推荐安置等一系列服务.
5.以地换发展,加快城郊农村与城市的对接融合
一是适应城镇化进程,对现有人均耕地不足0.3亩的城中村,采取"三改一不变"的办法,即"乡改街,村改居,村民改市民,集体土地资产性质不变",实行街乡,居村"两块牌子一套班子",促进农村社区向城市社区转变.将失地农民的农村户口一次性转为城市居民户口,促进农民向市民转变.尽快将芒市镇城区的松树寨,丙闷,芒满,等相,芒核,街坡,广母和风平镇的印金等城市规划区内的村民小组纳入社区管理,享受城镇居民政策.
二是深化农村集体资产管理体制改革,探索
农村集体资产股份制改革.有条件的村,可按照"清产核资,界定产权,量化资产,确权到人"的原则,将村集体资产折股量化,按股分红.这方面在芒市城中村的被征地村组己有部分在试行.
三是强化征地补偿款的管理.严格按《潞西市人民政府关于城市规划区建设用地征收土地补偿费和安置补助费标准调整的通知》(潞政发〔2007〕157号)和《潞西市人民政府关于城市规划区范围建设用地果树补偿标准的通知》(潞政发〔2009〕149号)文件执行.城市规划区范围外的被征地农民根据实际情况可参照执行.土地补偿款的数额,参加基本生活保障的对象纳入村务公开的内容.土地补偿款纳入公积金管理,实行专款专用,用于被征地农民参保,劳动技能培训,发展村集体经济等用途.土地补偿款属农村集体经济组织所有,任何单位不得截留或挪用,任何单位不得拖欠征地费用,过去拖欠的征地费用,要进行专项清理,限期偿还,对土地补偿管理使用中违法违规行为应严肃查处.
三,解决潞西失地农民问题的一点建议
失地农民问题政策涉及面广,是一项系统工程,在基层调研中,基层组织反映了很多实际问题,也提出一些建设性的建议,一种颇流行的观点是,失地农民工在中国据不完全统计已达2000万,将引致中国社会巨大动荡.这大多是人云亦云,不仅学术上不严谨,而且对失地农民工群体非常不公,中国历来是农民革命最盛行的国家,庞大的失地农民群体,对社会稳定很可能是严重威胁,但也不能把失地农民群体笼统地看成是不稳定因素.因此,应引起有关方面高度重视,只要我们各级党委政府积极应对,用改革,发展和创新的办法切实加以解决,落实他们的生存问题,失地农民就不会导致社会动荡和政治问题,也不会造成社会的包袱和不稳定因素.
(一)要及时认真总结推广基层试点单位成功经验,加快解决潞西市失地农民问题进程.我市在德宏州属较早提出并组织实施失地农民基本养老社会保障措施的单位,去自年以来首批458名失地农民城市规划区内有近90%的失地农民已纳入了城镇社会养老统筹体系和基本生活补助,截止目前政府补助资金1345.95万元,已有74人按月领取养老金,发放养老金17.5万元,月发放2.69万元,平均月领取364元,最高月领取2665.8元,被征地农民的基本生活补助,全市已审批补助对象1301户,5310人.其中:1～16岁994人;17～59岁3938人;60岁以上378人,每月需发放2.79万元,共发放基本生活补助278.3万元.初步探索了一条失地农民待遇市民化,居住社区化,就业非农化,保障社会化,受益多元化发展路子,方案可行,方法稳妥,成效明显,深受农民好评,其成功经验值得认真总结推广.
(二)要尽快出台和完善解决失地农民问题的配套政策和措施.在实际工作中遇到了很多政策性问题,需要各级党委政府统筹规划,国土,劳动和社会保障,农业,城建,公安,财政等相关部门出台解决失地农民问题配套政策措施.对涉及诸如:新征地国有土地出让金各级分成比例大小的问题;国家征地按一定比例用地留给村集体,用于发展村集体经济的问题;村级预留用地允许办理使用手续,并免交土地出让金,建设配套费,所有权属村集体,但不得出让的问题;对征地农民的居住点纳入城市总体规划的问题;农民集中安置配置一定比例的商服用地,免收建设配套费的问题;新农村建设补助问题;将人均耕地不足0.3亩的人员统一纳入城市社会保障范畴等问题均需要进一步统一规范,加以明确.
(三)在制度机制上创新,努力在"挖地,管地,批地"上取得突破.破解保障发展与保护资源"两难"问题,抓好占补平衡,土地开发整理,土地修编等基础性工作,千方百计破解项目用地瓶颈.倾听群众心声,重视被征地农民的合理诉求,以加快和谐社会和学习实践科学发展观为契机,把解决失地农民问题作为统筹城乡一体化发展重大课题纳入议事日程,切实加强城乡一体化工作领导,成立相应机构,明确责任部门,统筹谋划,形成整体合力,妥善解决我市失地农民问题.
(作者系德宏州人大代表)
