民生问题是国家发展进程中的根本问题 古今中外的发展实践已经证明，民生问题的解决程度决定着社会进步程度和政权兴亡。中国自古以来就将“民生”与“国计”相提并论，民生问题一直与国家发展存在着不可分割的联系。翻开中国历史，民不聊生的时期必定产生社会动乱，只要一遇灾荒必有大规模农民起义，因民生问题恶化而造成朝代更迭似乎是中国历史发展进程中的公例；而中国历史上少数重视民生问题的时期，如唐代“贞观之治”、汉代“文景之治”、清代“康乾盛世”以及其他朝代中的某个时期，都基于重视民生而采取轻徭薄赋的休养生息政策，经济发展、民生改善、社会进步与政治稳定构成了这些强盛时期的共同特色。在国外，工业化国家发展到一定水平后，民生问题同样构成国家发展的根本问题。北欧、西欧国家等因重视保障民生与持续不断地改善民生，终究奠定了长久的繁荣与和谐；包括韩国等在内的新兴工业化国家在经济发展到一定阶段后也将关注点放在保障民生与改善民生上，同样走上了文明与和谐发展之路。反之，前苏联、东欧国家忽视民生问题，使其成为分裂剧变乃至社会主义被葬送的重要原因之一；一些拉丁美洲国家在经历上个世纪中后期的经济发展黄金时期后，因未能很好地关注民生问题的发展变化，城乡差距与贫富差距持续拉大，结果社会矛盾日益尖锐、政局动荡不安，丧失了持续大发展的良好机遇。因此，民生问题既是老百姓个人及家庭的生计问题，又是直接影响乃至决定着国家发展进步与政权兴亡的根本问题。 民生问题是发展中的问题，发展中的民生问题特别需要高度关注。因为人民对自己生活目标的追求总是持续向上、持续向好的，任何国家、任何社会在解决了原有的民生问题后，必定会出现新的民生问题。经济社会越是发展，民生问题的内涵和外延就越是会扩展，其成因就越复杂，而解决起来也就越是需要政治智慧。孙中山曾将民生问题概括为衣、食、住、行四要素，随着时代发展，民生问题的要素也在不断变化。改革开放初期我国面临的民生问题主要是发展不足带来的城乡居民衣食之忧，解决当时的民生问题也主要是不让人民挨饿受冻。经过20多年来经济的持续高速增长，共同贫穷的时代早已成为历史，绝大多数城乡居民进入了小康生活甚至是富裕生活阶段。站到新的历史起点后，良好的教育、稳定的就业、公正的收入分配、安全的社会保障网、健康的生活环境、自由平等的发展空间，乃至民主的政治、文明的法制、个人的尊严与体面，就日益成为城乡人民的普遍追求，进而成为国家发展进程中必须考虑的重大民生问题。如果说改革开放前一个时期面临的民生问题是在共同贫穷的社会背景下，因发展严重不足而带来的衣食之忧，现阶段的民生问题在很大程度上则是与不同阶层的社会群体未能够按照公平正义的原则合理分享国家发展成果有关。前一个时期的民生问题简单而低级，现阶段乃至未来发展进程中的民生问题无疑是复杂而高级的民生问题。当然，前阶段衣食之忧的民生问题并没有完全解决，而是在一定程度上包裹在现阶段的复杂的民生问题中。 总之，只有用历史的眼光来看待今天的民生问题，才真正符合经济社会发展的客观规律；只有用发展的眼光来解决好今天的民生问题，才能真正顺应时代潮流并将执政为民、以人为本的发展理念落到实处。如果国家不能适应时代发展所带来的民生问题的深刻变化，采取新的制度安排与政策措施，民生问题必定在发展中持续恶化，最终损害国家健康、持续发展。 解决好民生问题始终是政府的核心任务 改革开放以来，国人共同贫穷的时代已经变成历史，绝大多数城乡居民过上了小康乃至富裕的生活，除GDP在2006年达到近21万亿元、财政收入2006年达到近4万亿元等总量指标外，我们可以用2006年的许多具体指标来加以说明，如人均GDP超过了2000美元，城镇人均可支配收入约为1500美元，部分发达地区和城市人均可支配收入已超过2000美元。还可以列举出很多指标，如城市居民家庭恩格尔系数，全国农村居民人均纯收入，农村居民的恩格尔系数，全国居民存款余额，城镇居民人均住房建筑面积，以及城乡居民的家庭财产结构、文化消费、营养指标，等等。这些都足以表明改革开放的进程就是中国民生问题不断得到改善的过程，改革的成就从根本上讲就是中国民生问题得到解决的程度。可见，改革开放20多年来取得了巨大成就，发展不足的局面完全改变了，中国的民生确实得到了极大改善。 然而，国民经济的持续高速增长与人均指标的持续大幅攀升，并不意味着民生问题已经得到了全面解决。因为前一个时期面临的民生问题，主要是初级阶段的初级民生问题，解决的也主要是绝大多数人的衣食之忧，属物质生活甚至是食物保障层次。而现在的民生问题与时代的发展同步，其内涵也在不断升级。同时，人均指标的攀升亦无法掩盖贫富差距的持续扩大，以及相关民生问题不同程度的恶化。即使以四大基本民生问题而论也是如此：教育作为民生之基并不牢靠，在现实中依然存在着财政性教育经费投入不足、义务教育福利性保障不足、受教育机会尚不公平等问题；就业作为民生之本，形势相当严峻，就业岗位的增长并不能让大学生放心就业，农民工也不能安居乐业，城镇失业率更是在持续攀升，就业形势在未来十年都将相当严峻；收入分配作为民生之源同样存在着失衡、失范与不公的现象，初次分配格局依然是资本所有者回报畸形偏高、劳动者的劳动所得畸形偏低，再分配中的公共财政构架尚未完成，真正直接用于城乡居民福利的财政支出所占比重严重偏低，可以润滑社会关系并以捐献为特征的第三次分配几乎可以忽略不计；社会保障作为民生之安全网，更是城乡分割、漏洞巨大，大多数国民不能享受到应当享有的社会保障。还有环境问题尤其令人忧虑，污染在不分城乡扩散，环境保护与污染减排成为政府最难控制的治理指标；顽固的户籍壁垒与旧体制的障碍，仍然限制着个人自由平等的发展空间；人民对民主的政治、文明的法制以及个人尊严与体面的追求，还有待满足。可见，新时代的民生问题是非常复杂的，也是高层次的、全方位的。解决不好新时期的民生问题，便不可能有稳定的社会基础，更不可能有真正意义上的社会和谐。因此，解决好民生问题将始终是各级政府的职责所系与核心任务。 当然，看待中国现实中的民生问题必须尊重历史事实，它是中国发展进程中必须妥善应对的挑战，同时也是中国经济社会发展进步的重要标志。如果没有改革开放近30年来的持续发展，不可能有先富起来的群体，贫富差距也不会扩大；没有农民工的自由择业，不可能有农民工与城市人的直接利益冲突；没有温饱问题的解决，不可能产生对社会公平正义的突出追求；没有整个社会的发展进步，当然不可能突显民生问题的重要性。因此，中国现阶段突出的民生问题，都是发展中的问题，绝对不是社会倒退或者发展停滞导致的问题。解决新时期的民生问题也需要通过改革与再改革的方式。中国现在面临的实际上是双重改革任务，一方面要继续改革计划经济体制下遗留的问题，消除妨碍民生问题持续得到改善的体制障碍，这个比较容易达成共识；另一方面是要纠正以往改革中的不足及其后遗症，以促使民生问题持续得到更加良性的改善，这个阻力却较大，因为改革发展中已经形成了新的利益格局，既得利益者为维护自身利益而可能成为进一步改革的阻碍因素。既然解决好民生问题始终是各级政府的职责所系与核心任务，民生问题的解决程度当然也应当成为评价与衡量各级政府政绩的核心指标。从以往的经验教训来看，民生问题的复杂化，很多情形下是一种片面的发展观和不正确的政绩观导致的结果。因此，在构建和谐社会的进程中，评估地方政绩的时候，应该把民生问题的解决程度、劳动关系是否协调、社会状态是否和谐作为基本的指标来考虑。民生问题应当成为国家发展的根本目标指向，解决好民生问题应当摆在政府工作的首位，政府的头等责任理应是切实保障民生和持续不断地改善民生。
在解决民生问题时，关注民生与重视民生的落脚点应当是切实保障民生，而保障民生的实质含义，则是基于公平正义共享的核心价值观，通过相关制度安排与政策措施来真正解除城乡居民的诸种生活后顾之忧，给全体国民以可预期的稳定未来。现代社会保障制度包括社会救助、社会保险、社会福利三大基本制度安排。在社会保障制度中，社会救助是缓解乃至化解贫富矛盾与缩小贫富差距、调节不同社会阶层利益的重要制度安排。一个没有社会救助制度的国家，贫富差距走向两极分化是必然的，贫富之间的对抗也是不可避免的，不仅贫困人口的自身安全直接受到威胁，就是富裕人口的安全也会因为贫富之间的对抗而受到威胁。 社会保险是维护劳动者权益、化解劳资矛盾、协调与平衡劳资关系不可替代的机制，有了社会保险制度，劳动者的权益就能够得到维护，劳动者的安全也就得到了保障。所以我们看到西方国家因建立了社会保险制度而从野蛮的资本主义时代跨进了文明现代的资本主义时代，劳资之间的尖锐对抗亦因社会保险制度的健全而走向了劳资妥协与合作。人类社会的工业化与现代化进程正是因为有了这样的制度安排才得以顺利地向文明社会发展。社会福利则是各个不同的社会阶层、社会群体共享发展成果的不可替代的制度安排，如老年人福利是让退出劳动岗位的劳动者在分享发展成果中增强老年人的安全，残疾人福利是让无法与正常人公平竞争的人群在分享社会发展成果中增加残疾人的安全，妇女、儿童福利等等都是如此。所以社会福利机制通过共享发展成果增进了人类自身的安全，它对于解决深层危机和提升人类自身的生活质量有重大贡献。在现代社会保障制度产生前，资产阶级的残酷剥削，使工人阶级不得不采取激烈的对抗行动来缓解自身的安全威胁，武装斗争、暴力革命在世界各国风起云涌。18世纪80年代德国社会保险制度产生之前，就是德国工人阶级与资产阶级严重对抗、激剧冲突的时期。社会保险制度出现后，工人阶级的工伤、养老、医疗及其他基本民生问题得到了有效保障。1935年美国制定社会保障法，实际上也是在美国遭遇全球经济危机、国内矛盾非常尖锐的情形下出台的，它作为罗斯福新政的重要内容，在化解美国的社会矛盾、保障美国人民的民生，无疑有着重大贡献。第二次世界大战后英国等福利国家的产生及风靡世界，都证明了社会保障化解社会矛盾和保障民生安全的功效。纵观现实世界，亦可以得出这样一个结论，越是社会保障制度健全的国家，个人的生存和发展越是安全，社会越是和谐。反之，社会保障制度残缺的国家，总有一部分人陷入生存危机，安全威胁就会无处不在、无时不有，社会矛盾与社会冲突带来的结果当然只能是直接危害社会安全与国家发展。可见，尽管保障民生的制度安排与政策措施不限于社会保障，但社会保障所具有的特殊功能确实是保障民生的最重要的制度安排，它充分体现了公平、正义、共享等价值追求。 有鉴于此，切实保障民生的落脚点要放在建立健全社会保障制度方面，而健全社会保障体系的当务之急又是尽快构建起这一制度的骨架，即“二免除一解除”：能够免除国民生存恐惧的社会救助制度、能够免除国民疾病恐惧的医疗保障体系、能够解除老年后顾之忧的老年保障制度。以今天中国的财力，构建一个城乡一体的以最低生活保障为核心的社会救助体系应该是能办得到的。国家正在城镇居民最低生活保障制度的基础上，于2007年在全国建立起农村最低生活保障制度，越来越多的地区同时还在探索着医疗救助、教育救助、住房救助等相关救助机制。一个健全的、城乡一体的具有综合功能的社会救助体系将真正免除全体国民的生存危机，每一个人都将不再因生活困难而陷入绝望的境地；以今天中国的财力，虽然还不可能构建一个公平的、统一制度并覆盖全民的医疗保障体系，但完全可以构建一个相对公平的、多元制度组合的覆盖全民的医疗保障体系。国家已经建立了面向城镇劳动者的医疗保险制度，正在加快推进农村合作医疗，并从2007年起开展城镇居民医疗保险试验，让全体人民免除疾病恐惧的医疗保障体系的建立将极大地增进城乡居民生活的安全感，也完全可以切断疾病与贫困之间的链条。老年保障虽然要复杂一些，要求的水平更高，但确保老年人不因年老而降低生活质量却是我们应当努力追求的目标，将基本养老保险制度覆盖到所有劳动者身上，为老年人提供相应的社会服务，不仅应当引起高度关注和重视，而且应当尽快付诸行动。需要指出的是，健全的社会救助体系还需要以促进制度整合、资源整合并提高制度的有效性为前提。其中最低生活保障制度应当基于公平正义原则尽快走向城乡一体化。其他专项救助机制应当与最低生活保障制度有机组合又分工负责，政府财政资源与社会资源的配合将使社会救助的功能得到充分发挥。覆盖全民的医疗保障体系，特别需要医疗卫生体制、医药流通体制的紧密配合。而一个健全的社区卫生服务网络和一个发达的私人卫生服务系统，将是完善的国民医疗保障体系不可缺少的组成部分；而政府对医疗服务、医疗保险、医药市场的有效管理，则是促使医疗保障制度有效解除国民疾病医疗后顾之忧的必要条件。 在老年保障方面，人口老龄化的加快推进和家庭结构规模的小型化，决定了家庭保障功能持续弱化的趋势已经不可逆转，虽然中国的传统孝道仍然需要维持，但以牺牲下一代权益为代价的养老方式却不符合现代文明社会的代际公正原则。因此，国家宜尽快将基本养老保险制度统一到国家层级，同时通过相关制度安排与政策措施来推动各种老年福利事业尤其是社区老年服务的发展，推动企业年金、特种养老储蓄等的发展亦将是维护老年人口经济收入来源多元化的重要保证。如果我们构建了健全的社会救助体系、覆盖全民的医疗保障体系和能够惠及全体老年人的老年保障体系，城乡居民的生存危机、疾病恐惧与养老后顾之忧等问题就得到了化解，再加上其他的社会保障制度安排，保障民生的基本目标就能够实现。因此，关注民生、重视民生必须要高度重视社会保障制度建设，因为社会保障制度的健全，实质上是国家切实保障民生并使之制度化的具体体现，它带来的直接效应即是能够奠定维护社会和谐的稳定基石。 持续改善民生是构建和谐社会的永恒主题 通过社会保障等制度安排能够为解除城乡居民的后顾之忧提供保障，但改善民生却是一项长期的艰巨的历史任务。因为民生问题的核心是人的全面发展，包括人的生活质量不断得到提升，生命价值、健康价值、尊严价值等越来越受到尊重。因此，我们要用发展的眼光来解决发展中的民生问题，不仅要忧民之忧、乐民之乐，而且要忧民之长忧、乐民之长乐。这样，持续不断地改善民生便很自然地成了构建和谐社会的永恒主题。在持续改善民生问题的过程中，尤其需要注重以下几点：必须清醒地认识到现阶段民生问题的突显与以往发展中公平、正义、共享理念的缺失密切相关，只有真正贯彻落实科学发展观，牢固树立起公平、正义、共享的发展理念，才能做到在保障民生的基础上持续不断地改善民生。反思改革以来的制度安排与政策取向，发现被忽略的往往是社会公平、正义，不能很好地兼顾不同社会群体的利益，所以有违社会公平及突破正义底线的不良现象才会层出不穷，不同社会群体在改革发展中的损益状态亦有很大差异，有的人获益大，有的人代价高，有的人财富积累太快，有的人却是贫困积累过深。尽管现在还不能真正一蹴而就地实现人们所期望的社会公正与成果共享，但坚守分配正义、促进社会公平与成果共享却应当成为现实制度安排与政策措施的底线。因此，用公平、正义的标尺来评估现实制度安排与政策措施，用合理分享的理念来指导国家、单位乃至个人的发展，即使暂时还不能完全实现公平、正义、共享的社会发展目标，但至少也要确保国家的发展持续不断地、更快捷地接近这个发展目标。 必须清醒地认识到民生问题的突显与以往的发展失衡密切相关，只有真正扭转发展失衡的格局，才能为持续不断地改善民生提供更为优良的社会经济环境。从现实出发，不必讳言，在充分肯定国家发展所取得的巨大成就的同时，确实存在着经济社会发展失衡、城乡发展失衡、地区发展失衡、劳资力量对比失衡、利益分配格局失衡、公共财政资源配置失衡等诸多问题，发展失衡的直接效应，无一例外地直接影响着民生问题的持续改善。因此，通过调整经济政策与公共资源配置、深化改革社会分配体制、强化劳动监察，以及重视社会政策的制定与实施，显然构成持续改善民生、促进社会和谐发展的必要举措。必须清醒地认识到民生问题的突显与现行制度的短缺及失范密切相关，只有尽快弥补制度短缺和矫正制度失范，才能让民生的持续改善真正走向制度化。直面现实，可以发现社会保障制度、公共卫生制度、住房保障制度等事关基本民生问题的制度确实存在着短缺与失范的现象，不同社会阶层利益诉求及有序参与现实政治的制度亦有待建立，这些直接制约着民生的改善。 因此，我们需要全面总结、评估现行制度，尽快弥补制度的短缺，矫正现行制度中的失范。只有将事关民生问题的制度安排与政策措施通过顺应时代与人民要求的修订与完善而上升到法制规范的层面，才能真正确立起改善民生的长久制度。必须清醒地认识到民生问题的突显与人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题得不到很好解决密切相关，只有在发展中优先关注并解决弱势群体、困难群体的民生问题，才能促使城乡居民的民生普遍得到持续改善。和谐社会需要关注全体人民的民生问题，并实现让全体人民共享国家发展成果。但以当前而论，不同社会阶层的人的需求是不同的，高收入阶层的需求可能非常奢侈，而低收入阶层的需求却还只是最基本的生活保障需求。在这样的背景下，政府特别需要关注弱势群体与困难群体的民生问题。如困难群体的生存危机急切需要健全社会救助制度来化解，低收入阶层的住房之忧需要政府大力发展公共房屋来逐步解决，城乡居民的疾病之忧急切需要构建起相对公平的、多元化的医疗保障体系来解除，弱势群体的就业问题迫切需要通过强化政府责任来缓和，老年人的养老后顾之忧也急切需要有相应的制度安排来解除，对安全问题、环境问题的普遍关注亦急切需要政府采取强有力的措施来加以缓解，等等。因此，应当确立以关注弱势群体、困难群体的民生，保障弱势群体、困难群体的民生，改善弱势群体、困难群体的民生，作为衡量我们国家发展进步的重要标志；同时以能否解决好弱势群体、困难群体的民生问题作为考核地方政府政绩的重要指标。必须清醒地认识到民生问题的突显既是一个社会问题，又是一个经济问题，更是一个政治问题，解决好民生问题也需要从社会政策、经济政策与政治制度建设几方面同时下工夫。 在这方面，尽快改变只重经济政策不重社会政策的倾向，因为社会政策肩负着解决社会问题与民生问题的使命，是经济政策不可替代的；同时主张理性、有序地推进政治制度建设，包括真正规范政府行为、推进政务公开、尽快健全决策问责制度、坚决清除贪污腐败现象，确立让不同社会阶层的人有序参与国家民主政治的机制，疏通不同群体表达利益诉求的渠道等。只有将改善民生提到政治的高度，并以推进和谐有序的民主政治为重要着力点，才能杜绝腐败、浪费与低效，才能使民生持续不断地得到改善。由此可见，改善民生是一个长期的历史任务，在构建和谐社会的进程中，只有将持续不断地改善民生作为国家发展的主题与根本目标指向，才能真正化解现实中的各种矛盾与利益冲突，才能造就真正和谐与文明的社会。 （作者：全国人大常委、中国人民大学教授。本文系作者在首届北京中青年社科理论人才“百人工程”学者论坛上的主题演讲） |
