2007年南非民间组织考察报告

孙伟林 臧宝瑞

    2007年9月，民政部民间组织管理局组团赴南非考察民间组织发展和管理情况。考察团走访了相关政府机构和部分民间组织，侧重了解了南非的民间组织法律制度和税收制度。

一、南非民间组织概况

近半个世纪的种族隔离制度在南非社会生活的各个方面打下了深深的烙印。南非的民间组织也深受其影响。1994年种族隔离制度被废除以前，南非的民间组织（或曰公民社会）分裂成泾渭分明的两部分：一部分是正规的、大型的、得到政府政策和财政支持的、主要为白人提供服务的社会福利服务型非营利组织（多为NPO），另一部分是非正式的、多数规模较小的、受到白人政府限制的、既为有色人群提供福利服务、又倡导反对种族隔离制度政治理念的非政府组织(多为NGO)。

本报告之所以用“民间组织”（大陆香港台湾多用此词汇）这一词汇来概括南非的公民社会，正是由于南非的非营利组织和非政府组织在种族隔离时期并非同义词。当然，随着新南非公民社会的发展，主要提供社会福利服务的NPO和主要从事维权和政治倡导的NGO都注重发挥在社会改革和家园重建过程中的作用，NPO和NGO之间的界限越来越模糊了。

1994年以后，随着种族隔离制度的废除，南非新政府奉行和解、稳定、发展的政策，妥善处理种族关系，全面推行社会改革，实施重建与发展计划，在基础教育、国民健康、社会福利、扶贫助弱和住房提供等领域积极与民间组织合作，支持其参与公共政策，加大对其的财政资助力度，力图扭转种族隔离制度带给公民社会的割裂局面。

经过十多年发展，南非各类民间组织总量接近15万个，其中，经过登记而成为非营利组织（NPO）的约有4.7万个。平均每万人拥有民间组织的数量约为31.6个（南非总人口约为4740万）。在各类民间组织中就业的人员总量超过70万人，约占人口总量的1.47%，或公共部门就业人口的三分之一，超过在南非的支柱产业——采矿业中就业的人数（约60万）。为民间组织提供志愿服务的人数超过300万人，约占南非3000万成年人口的十分之一。民间组织的年度支出规模约为30亿美元，约占南非国内生产总值（2006年南非GDP为2551亿美元）的1.2%。民间组织的收入主要来源于政府支持和慈善捐赠，超过40％的收入来自政府支持，近四分之一的收入来自捐赠，不足三分之一来自提供服务收入和会费收入。

 与世界平均水平比较：根据萨拉蒙组织的36国非营利部门国际统计，包含发展中国家和发达国家在内的36国非营利部门吸纳就业人口4550万，约占这些国家经济活跃人口的4.4%，支出规模约为1.3万亿美元，约占36国国内生产总值的5.4%，1.32亿人从事志愿活动，平均每千人中就有98个志愿者。南非的民间组织经济支出规模和就业人数比国际平均水平要低，但志愿者比例、政府资助收入和捐赠收入比例比国际水平要高，总体上，南非的民间组织情况在发展中国家中是比较好的，但与发达国家相比还有差距。

二、南非民间组织法律制度和税收制度

南非的民间组织发展历史较长，1994年以前，白人举办的社会福利机构发展较为成熟，黑人成立的维权类非政府组织是受到法律限制的。新的《南非共和国宪法》废除了种族歧视的内容，充分保障全体公民的结社自由，这是南非民间组织发展的基础。

为了创造有利于非营利组织发展的环境，建立使非营利组织得以自治的行政管理体制，鼓励非营利组织透明运作，改进问责机制，保障公众对非营利组织的知情权，并促进政府部门、捐赠者和其他利害关系人在非营利组织事务方面开展合作，南非于1997年出台了《非营利组织法》（Nonprofit Organization Act71 of 1997），并于2000年进行了修订。该法案鼓励（并非强制）各类民间组织登记为非营利组织，以享受税收优惠并获得政府财政支持。

2000年，南非议会通过了《社会福利发展管理法》，强调政府与民间组织在社会福利方面的合作，保障民间组织参与相关政策制定和具体项目实施的权利，并成立了社会福利发展理事会，以推动政府与民间组织就社会福利事务开展对话和合作。近年来，南非政府在扶贫助困、妇女儿童保护、残疾人福利、艾滋人群关怀、社区发展等领域，都积极拓展与民间组织的合作，并成立了隶属于社会发展部的国家发展署，通过项目委托的方式向民间组织购买服务，建立了类似于英国COMPACT（政府与志愿及社区组织合作框架协议）的政府与民间组织合作伙伴关系框架体系。

除了新宪法和上述两部重要法律外，与民间组织有关的其他法律还有1973年的《公司法》（Companies Act 61 of 1973）、1988年的《信托财产管理法》（Trust Property Control Act 57 of 1988）、1996年的《所得税法》（Income Tax Act 36 of 1996）等等。

南非的民间组织种类繁多，涵盖了从宗教组织，到工会、民间互助会等互益性组织，到各类志愿协会、非营利公司等非政府组织，到依据《非营利组织法》登记的非营利组织，到享受各类政策优惠的公益组织等不同类型。下面，我们将结合南非的法律制度和税收制度，分类介绍南非的民间组织：

第一类是宗教组织和各类互益组织。互益组织主要是为会员提供服务、维护会员利益的组织，包括工会（employers' organizations）、民间互助会（Friendly Societies established for the benefit of their members）等。工会的政治色彩较浓，民间互助会多为种族隔离时期有色人种相互帮助的草根组织，宗教组织在中国一般不作为民间组织，这里不作深入讨论。

第二类是税收优惠比较少的三种非政府组织：“志愿协会”（Voluntary associations）、“慈善信托”（Charitable Trusts）和“满足公司法21条的非营利公司”（Section 21 Companies limited by guarantee）。

志愿协会是南非最常见的民间组织。三人以上为满足除营利以外的共同目的就可成立志愿协会。由于法律上不存在强制登记的规定，志愿协会是不需要登记的。除非违法或试图营利，南非政府对志愿协会的活动不予干涉。由于志愿协会比较松散，法院一般通过其章程和实际活动来判断一个志愿协会是否具备法律意义上的“人格”。志愿协会满足以下三个基本条件，即可被视为具有法律人格：1.具有相对稳定的组织架构，不因会员变动而终止；2.组织的财产必须区分于会员的财产；3.会员不因其会员身份而对协会财产拥有权利。

信托是依据1988年《信托财产管理法》，以信托协议为基础，将财产托付给受托人（trustee），以达到特定目的的法律形式。信托需要到高等法院注册，法官有权监督信托的落实。只要不违反信托协议，信托人可以从事法律允许的任何活动，并代表信托承担责任。信托可以是促进私人利益的，也可以是促进慈善公益的，只有慈善信托才属于民间组织。慈善信托不得从事非慈善目的的活动。

满足公司法21条的非营利公司是依据1973年《公司法》，向贸工部公司注册处提出申请，而获得登记的非营利有限责任公司。这类组织解散时剩余财产必须转移到目的相似的机构。《公司法》要求非营利公司至少要由7名以上成员发起，为推进宗教、艺术、科学、教育、慈善、娱乐等文化事业，或促进社区利益而成立。除了非营利公司，营利性公司也依据《公司法》到贸工部公司注册处登记，不论营利还是非营利，注册公司都需要通过专业的律师或注册会计师来办理手续，理论上，注册过程需要1个月，但实际一般只需1周时间。

第三类是“非营利组织”（Non－Profit Organization）。国家机关以外的各类民间组织可依据1997年《非营利组织法》，向南非社会发展部申请登记非营利组织。非营利组织是为公共目的设立的，收入和财产不得分配给成员或雇员（合理的雇员工资薪酬不算作分配）。只有经过登记的非营利组织才有资格依据税法享受税收优惠。

登记非营利组织必须满足如下条件：1.申请方是政府机构以外的社区组织、宗教团体、满足《公司法》21条的非营利公司、信托以及其他自愿成立的非政府组织之一；2.提交符合条件的表格和章程。《非营利组织法》第十二条详细规定了章程的详细而具体的要求[1]，该条款详尽的规定重点在于保障组织的非营利性，规范组织的内部运作，相当于国内的社会团体章程示范文本。南非社会发展部下属的非营利组织委员会（Directorate for Nonprofit Organizations）负责受理非营利组织登记申请，对于符合条件的组织，将通过签发登记证书、赋予登记证号的方式予以登记。非营利组织变更登记事项或修改章程需要向委员会提交申请，每年还需提交年度工作报告、财务报告和独立的会计主管报告。如非营利组织违法，委员会可书面通知其限期改正，对拒不改正的组织委员会可依法予以注销。

第四类是“公益组织”（Public Benefit Organization）。已登记的非营利组织可依据《所得税法》第30条向南非税务局免税处（Tax Exemption Unit of the South African Revenue Services）申请登记公益组织。公益组织终止时，剩余财产必须转移到宗旨类似的公益组织或上缴国库。

成为公益组织要满足如下条件：

1.申请的组织必须为“满足公司法21条的非营利公司”、慈善信托、志愿协会之一，且必须已获得非营利组织登记；

2.宗旨必须是公益的，不得追求其他目标；

3.必须从事非营利活动，成员、雇员或受托人不能从事满足自身经济利益的活动；

4.无论从时间角度还是从费用角度衡量，公益组织85％以上的活动的受益人必须为南非公民；境外活动可以由境外捐赠抵消，换言之，在衡量一个跨国活动的组织境内活动是否低于85％的标准时，可以从该组织的境外活动费用中减去外国人的捐赠；

5.不得接受附加条件的捐赠，不得为捐赠者（donor）或其他与捐赠者有关的人谋求便利；

6.不得直接或间接地支持、倡导或者反对、抵制政党，但没有明文禁止议会游说活动；

7.投资活动必须通过特定金融机构，投资特定范围的证券和股票；

8.必须在由没有利害关系的三人以上组成的理事会的管理下运行，其中任何一人不得单独决定重要事项；

9.必须满足如下三个条件之一：A组织的每项活动都属于法律规定的公益范围[2]，B组织的每项活动都是为了服务于穷人，C组织的收入中85%以上来自国内捐赠、境外捐赠或政府部门财政支持。

满足这些条件的被登记为公益组织，一旦被发现不符合条件，就会被剥夺免税资格。权利和义务是对等的，法律对公益组织的限制最为苛刻，其享受的税收优惠也最为广泛，主要的减免税种包括：所得税（income tax）、捐赠所得税（donations tax）、资本收益税（capital gains tax）、房产税(estate duty)、 印花税（stamp duty）, 用于公益事业的过户税（transfer duty）。

2007年4月新修订的税法减少了对公益组织的部分优惠。公益组织的收入被分成两部分，收入中用于为公共利益服务的部分继续免税。收入中用于投资、交易等经营的部分需要单独作会计报表，投资收入减去5万兰特或投资收入的5％中较大的一个，剩下部分要缴纳29％的税。

公益组织在满足一定条件的情况下可以申请成为享受捐赠方优惠的公益组织（Public Benefit Organizations with Donor-Deductible Status）。这里需要解释一下，捐赠涉及两方，一方是接受者，这里是公益组织，一方是捐赠给予者，一般是企业或个人。税收优惠也分为针对接受方的减免税和针对给予者的减免税。享受捐赠方优惠的公益组织除了可获得普通公益组织的税收优惠外，向其捐赠的企业和个人也可减免部分捐赠税。当然，企业和个人要获得这部分免税必须有公益组织开具的收据，且减免的税款不得超过其应纳税额的5％。

第五类是在南非活动的为数众多的外国非政府组织。1994年以前，许多南非国内反对种族隔离制度的民间组织接受过境外援助，国际支持对南非废除种族隔离制度起到了积极作用。目前，南非国内的种族和解问题、贫富分化问题、艾滋病问题等社会问题仍然比较突出，继续吸引着大量国外NGO到南非开展活动。南非政府对外国NGO采取了较为开放宽松的政策。外国NGO在南非的分支或代表机构可以依据1973年《公司法》登记为满足公司法21条的非营利公司，前提是外国NGO必须在母国经过登记。南非法律不限制外国人或外国机构作为南非国内民间组织的会员（members）、赞助者（promoters）、理事（directors）或受托人（trustees）。目前，外国资金仍然是许多南非民间组织的重要收入来源。

三、南非民间组织的作用

南非的民间组织发展时间较长，社会福利服务型民间组织实力雄厚，在公共服务领域具有不可替代的作用；大量非政府组织在废除种族隔离制度方面发挥了积极作用。1994年以来，新南非宽松的法律环境和优惠的扶持政策为民间组织创造了良好的发展环境。多数民间组织从事社区发展、社会福利、扶贫济困、权益维护、住房提供、环境保护、艾滋病人群关怀等公益事业。不少民间组织实力雄厚，在各自的专业领域很有发言权，甚至可以影响政府决策。如“治疗艾滋病行动”（TAC）,通过调查研究、网络宣传、游行示威、国际声援、甚至诉诸法律等手段，迫使政府在艾滋病问题上接受其主张。整体而言，南非的民间组织数量较多，影响力强，在经济、政治、文化、社会等领域发挥着重要作用。

从南非政府角度看，民间组织既是参与社会改革与重建，推进经济社会发展不可或缺的合作伙伴，又是监督政府行政行为，影响政府公共政策的有影响力的批评者。南非政府认识到民间组织的巨大潜力，积极建立与民间组织合作共赢的伙伴框架体系。从实践效果看，南非政府在引导民间组织推动社会改革和经济发展方面，取得了较好的效果。

四、对中国的启示

下面我们先用统计数据，对南非和中国的民间组织发展情况作简单比较，情况如下：2006年中国登记的民间组织为35.4万个，平均每万人拥有民间组织2.7个（南非为31.6个）。民间组织就业人口425万[3]，约占人口总量的0.3%（南非为1.47%），约占城镇人口的0.76%。民间组织年度支出约450亿元[4]，约占国内生产总值的0.243%（南非为1.2%）。从上面所列的数据看，中国的民间组织的发展还处于初级阶段。可以从两方面认识这一差距，一方面，南非的人均GDP（约5380美元）远远高于中国（约2010美元），两国处于社会发展的不同阶段，且中国的民间组织刚刚开始发育，故各项指标与南非相比较低。另一方面，也说明我国的民间组织还有广阔的成长空间，培育民间组织任重道远。

考察南非的民间组织情况，可以得到一些启示：

启示一：要重视民间组织的培育和发展。发达国家的民间组织普遍实力雄厚，与政府部门和营利部门鼎足而立，形成稳定的三元社会结构，是这些国家经济发展、社会稳定、人民安居乐业的重要基础。要推进经济社会发展，建设和谐社会，必须注重发展民间组织。

启示二：要正确引导民间组织。南非政府通过吸收民间组织参与公共政策制定，依靠民间组织动员民众参与社会改革，取得了良好成效。在我国发展的战略机遇期，社会问题比较突出，利益群体开始浮现。社会团体作为人的集合，代表着不同群体的利益，既可以作为党领导下公民有序政治参与的重要渠道，又可能过分利益群体化。要充分认识民间组织的特点，趋利避害，发挥其矛盾缓冲器、利益调节器、社会稳定器的作用，引导其成为党和政府与人民群众之间的桥梁和纽带。

启示三：要给予民间组织一定的优惠政策，发挥民间组织提供公共服务的积极作用。南非政府通过税收减免、政府购买服务等方式，委托民间组织提供各项公共服务，取得了良好成效。当前，我国经济社会发展不平衡，社会服务需求与供给矛盾较突出，可以借鉴南非的经验，通过税收优惠、政府购买服务等方式，培育公共服务类民间组织，发挥其在公共服务供给方面的积极作用。

考察团成员： 民政部民间组织管理局局长 孙伟林

             黑龙江省民政厅副厅长     顾乃龙

             山东省民政厅副厅长       周云平

             江苏省民政厅纪检组长     钮学兴

             新疆民政厅社团处处长     闫  鹏

             徐州市民政局局长         张步耳

             张家港民政局局长         陈  跃

             佛山市顺德区政府办副主任 王广生

             民政部民间组织管理局干部 臧宝瑞