一、土耳其非政府组织发展与管理 （一）发展状况。非政府组织在土耳其的发展，经历了一个疑虑到接受再到支持发展的过程。1923年土耳其人取得民族解放战争胜利，摆脱英、法、德等国的半殖民统治后，建立了“民族、民主、政教分离和实行法制”的共和国。共和国成立之初，由于境外侵略势力不甘心失败，利用土耳其的一些协会（如英国友好协会、库尔德人协会、伊斯兰教协会等），发掘、挑拨土耳其民族矛盾。因此土耳其政府和人民对于非政府组织的认识不是很好，相对采取控制、抵制态度。但1950年加入北约之后，土耳其政府对于非政府组织的控制开始松动。近年来，为积极谋求加入欧盟，土耳其进一步加大了司法改革，效仿欧洲模式完善各种法律法规，进一步放松了对包括非政府组织在内的“民间事务”的政府管制，非政府组织快速发展。据了解，目前，土耳其登记注册的非政府组织接近20万家。 （二）法律制度。为了达到欧盟制订的民主化改革的标准，土耳其政府近年来较大幅度调整了非政府组织监管制度。2002年8月，《结社法》进行了修订，取消了社团接受外国捐赠、与外国组织建立合作或举办活动需事先报请批准的规定；社团举行大会，不再需要向当地政府报告会期和地点，不再需要邀请当地政府官员出席社团大会；审计官对社团进行审计须提前24小时通知，且只能做随机审计；安全官员没有法院命令不得进行社团的场所等，从而放宽了政府对非政府组织事务的监管。 根据现行相关法律，土耳其人成立或设立非政府组织，可以向省政府[①]有关部门提出登记申请。社团的成立没有注册资金的要求，但发起人不得少于7人。申请后6个月内达到法律规定的会员数（最少24个成员），就可以成立。 与此同时，土耳其相关法律对社团的内部治理作了较为细致的规定。如社团的管理层（理事会）要定期召开会议（最长不超过60天），集体研究、讨论和决定社团重要事务。再如社团理事会会议需形成纪要，理事会成员每个人签字并经公证，在政府管理部门备案。法律还规定社团必须3年进行一次换届选举，重新确定领导层及负责人，而且换届选举的结果须在一个月内报政府监管部门，否则将对主要负责人处以罚款。据土耳其职业中文导游协会卡德尔秘书长介绍，该会上次换届后新的领导人员名单在会议召开32天后才报送政府主管部门，会长被罚款600新里拉。此外，土耳其法律还对社团不得从事商业活动、会员收费、举行活动等作了相应的规定，要求所有社团或基金会必须于每年12月份向省政府提交报告，报告该组织一年来所从事的主要活动及财政 事实上，为了保障国家统一、安全和社会稳定，防止某些非政府组织利用特殊身份进行敌对活动，土耳其政府对于非政府组织的监管相对其他欧洲国家，还是比较严格的。一方面，通过法律规定，禁止那些违反土耳其宪法的社团注册登记。《结社法》规定，社团活动不得危害国家完整，不得损害宪法规定的基本权利和自由；不得以阶级、种族、语言、宗教等危或损害宪法规定的土耳其的存在；不得从事违反法律、危害国家主权、公共秩序、普遍和平和道德标准的活动等。事实上，对于国内有关库尔德人的人权组织，土政府长期以来是实行严格的监管措施。另一方面，对于国外非政府组织设立代表处、开展活动，通过《民法典》、《刑法典》、《结社法》和《基金会法》等法律进行严格规范。首先，严格准入制度。土法规定，国外NGO在境内设立分支机构须向土内政部提出书面申请，并提交其章程、创建人名单等有关资料，由内政部与外交部协商同意后报土部长理事会（内阁）审批。其次，规范行为准则。《结社法》和《基金会法》禁止社团和基金会从事其章程规定的目的以外的活动。包括外国组织在内的捐助人士向土社团进行货币捐助，必须通过银行转账；政府持法院命令，有权对社团的活动进行检查，并对其财务情况进行审计。最后，加强事后管理。若非政府组织从事了违反土法的活动，省政府可向国家总检察长报告，由检察官向法院提起公诉，法院可判决罚款或取缔该组织。 （三）管理机构。在土耳其政府，非政府组织管理由专门机构负责。根据1956年颁布实行的《国家基金会管理总局组织机构法》，土耳其政府设有国家基金会管理总局，并统一归口管理基金会，对基金会的各项活动负责。社团的登记及监管，由内政部负责，并在省一级政府设立相应的协会管理局。 （四）作用发挥。随着经济社会的发展，土耳其非政府组织的作用也日益明显。以考察的土耳其－中国商业促进友好协会为例，该会已经成为土中政府之外最为活动的组织，积极搭建土中两国企业间信息、贸易沟通的桥梁，推动土中两国文化、经济的交流与合作。比如，该中心近年每年组团参加我国乌鲁木齐、厦门、深圳等地组织的贸易洽谈会，与我国贸促会、中国中小企业促进会等部门、单位合作签订了“土中中小企业合作协议”，建立了“土中中小企业业务平台”，成为中国出版的电影、英文杂志和书籍的土耳其总代理。他们还积极向土耳其有关大学的图书馆提供介绍中国的相关书籍，并策划2008年在土耳其开展“中国孔子年”活动，在伊斯坦布尔市中心建立中国文化中心。 二、埃及社会组织发展与管理 （二）管理措施。上世纪60年代开始，埃及就先后颁布法律对行业协会、各类机构进行规范。20世纪90年代后期，埃及进一步完善了对非政府组织的管理法规，形成了“积极鼓励、有效管理、善加诱导、合理利用”的基本方针。 1964年埃及颁布实施了《民间协会和机构法》，并于1999年和2002年两次修订。该法规定，10个以上自然人或法人，不以赢利为目的，可书面申请成立某个协会或组织。协会或组织章程，需规定其名称、类别、活动目的和范围、资金来源等。协会或组织每年要向主管部门提交年度报告，说明本协会或组织的活动和财务等情况。 该法还规定，在主管部门协调下，分别以活动性质和地域为界限成立各类协会联合会。比如，全国各地的保护妇女儿童协会组成保护妇女儿童协会联合会。再如，所有在开罗地区的各类协会，无论其性质如何，组成开罗协会联合会。这样，某个协会，就既是其所从事活动领域联合会的成员，也是其所在地联合会的成员。在此基础上组成全国总联合会。总联合会会长由总统任命，理事会由30名成员组成，其中总统任命的10个，其余的经选举产生。通过这种协会管协会的办法，政府当局可将管理触角伸向每一个协会。 虽然埃及对非政府组织总体持积极态度，但也对违反法律、危害社会稳定和国家安全的非政府组织及其行为保持了高度警惕。《民间协会和机构法》规定，不能成立秘密组织，一经发现立即取缔。该会还明确规定了非政府组织不得有的主要违法行为，这包括：将经费用于非当初成立的目的;在未征得政府主管部门允许的情况下，接受国外捐赠或向国外转移资金;在未经政府主管部门同意，加入或并入总部设在国外的任何其它组织;证实该组织的真正目的是从事政治、军事、种族歧视等危害国家安全以及相应法律所禁止的活动；违反法律规定，擅自募集捐款等有损国家利益的活动。 随着非政府组织的发展壮大，埃及政府对其管理也逐渐加强。《民间协会和机构法》赋予相关主管部门对违法的非政府组织可以采取警告、罚款及至勒令解散等惩罚措施。对于国外非政府组织，虽然埃及政府没有拒绝过其设立分支机构的申请，但为维护自身政权稳定，埃政府实际上对其实施着一系列较为严格的监管措施。首先，国外非政府组织经批准方可在境内活动，而相关登记注册的审批程序严格。该组织首先要向外交部NGO司提出申请，并说明所从事的活动是依据何项条约或协议、活动的内容、范围、时间以及担保方和资金来源等。外交部在同意之前，须将上述材料送社会团结部，共同研复。如申请被接纳，则自递交申请之日起60日，外交部与该组织签署协议或互致换文，予以确认。其后，外交部或该组织应将协议副本送社会团结部备案，该部自收到协议副本15日内发布活动许可证。其次，埃及对这些国外非政府组织的资金来源及去向、活动内容和总部所在地等基本信息进行掌控，判定该组织的主要活动是否危害国家利益。而国内组织接受境外组织的捐赠或合作开展活动，需事先经社会团结部的审批。目前，在埃及开展活动或者提供资助、捐赠的国外组织，主要来自于加拿大、瑞士、日本等国。 （三）管理机构。在埃及，社会团结部（Ministry of Social Solidarity,原保险和社会事务部）负责非政府组织的设立和归口管理，设有民间协会和机构司（the Central department of NGOs and Federations），在其他部门如外交、经济、教育、文化、青年、体育等也设相关机构，协助社会团结部统一管理。如外交部设有NGO司，负责协调社会团结部对在埃国外非政府组织进行管理，审查、批准国外非政府组织在埃设立分支机构，及埃各类非政府组织与国外相关组织的联系、沟通、合作等事宜。 此外，一些重要组织，如全国人权委员会、全国妇女委员会等，实为“半官方”组织，活动范围广，影响大，其对外协调管理权不在社会团结部，而直属内阁总理甚至总统。而各类行业工会，则由其所在行业的行政管理机构负责协调管理。 （四）作用发挥。埃及政府认为，非政府组织是协助政府实现社会发展与关护计划的重要机构, 应该为各种非政府组织在国家战略下提供各种各样的扶持和规范政策、措施。他们把民间协会和基金会作为达致草根参与和增进民主的两大主要发展点，着力引导志愿工作致力于社会福利和发展领域，希望通过公众努力满足公共需要和解决社会问题。政府依法成立了“援助民间协会和机构基金”，由社会团结部部长出任会长，理事会成员由各类协会推荐其代表担任。资金部分来自政府拨款，主要是接受捐赠款。同时，在报告活动情况的前提下，埃及政府也鼓励本国非政府组织参与国际非政府组织活动。政府也经常通过本国非政府与国外有关组织周旋、协调，在一定程度上消除某些外国非政府组织带来的消极影响。 三、土耳其、埃及非政府组织发展与管理的启示 （一）依靠法律手段规范社会组织管理。土耳其、埃及两国虽然国情差异较大，但其共同点在于积极推进法制，在较大程度上依靠法律来规范、引导非政府组织的活动。不仅非政府组织的成立（设立）、注册登记有明确法律规定，而且对于非政府组织的活动方式、范围等，甚至内部治理，都有法可依。这就为政府实施有效的社会组织依法监管，提供了坚实的法律支持，也保证了社会组织在发展过程中能够兴利除弊、扬长避短，保持较好的自律性和诚信度。 （二）鼓励和培育经济社会发展需要的社会组织。社会组织作为政府之外的群众性自组织，既不能将其妖魔化，简单视之为政府的对立面，也不宜将其理想化，仅仅关注其理论意义上的公益性和公信度。最可取的办法是，积极发展和支持符合经济社会发展需要、满足政府需要的各类社会组织，通过其规模的壮大、积极作用的强化和社会效应的扩大，来协助政府推进经济发展和社会进步，来挤压不安定因素或害群之马对正常经济社会生活的干扰，来促进各类人群相对平等地享受经济社会发展的成果。在土耳其，政府对于公益性组织给予了比较优惠的税收支持政策。在埃及，政府专门成立扶持基金，支持非政府从事改善社会福利和发展的公益活动；政府主导成立各类联合会，实现协会联系协会、民间管理民间事务。这些做法值得我们借鉴。 （三）重视和支持我国社会组织“走出去”。在国际经济社会领域，非政府组织已经成为交流与合作的重要一极。土耳其－中国商业促进友好协会的实践表明，在政府外交、经贸交流之外，非政府组织可以在扩大对外开放、增进不同国家人民之间的感情与友谊方面，完全可以发挥着政府难以做、做不好或者不便做的积极作用。重视和支持我国社会组织“走出去”，应当成为我国政府思考全方位外交、谋划国际关系的重要方面。一是要鼓励我国社会组织带领、团结和协调我国企业积极“走出去”，在国际经济竞争中发出我国企业和国内市场的共同声音，斡旋国际贸易争端，减少企业参与竞争的交易成本。二是要鼓励我国社会组织与国外特别是第三世界国家的非政府组织建立交流与合作的良性关系，加深了解，增进友谊，传播中国求和平、谋发展、促合作的理念，使之成为我国推进中非（拉）关系、中亚关系、中欧关系，以至中美关系的重要推动力。三是要支持我国社会组织参与到相关重要国际组织中去，在国际非政府组织活动中发挥更大作用和影响力。 执笔：文国锋 民政部赴土耳其、埃及考察团成员 李 勇 民政部民间组织管理局副局长 张成纲 中国社会报社《民间组织周刊》编辑部主任 刘光彩 厦门市民政局纪检组长 肖葵葵 深圳市民间组织管理局副局长 姜亚明 江苏省常州市民政局局长 陈建年 福建省民政厅民间组织管理局副调研员 王剑中 湖南省民政厅民间组织管理处副处长 何文庭 湖南省攸县民政局局长 张金婷 江苏省徐州市民政局处长 [①]据介绍，在土耳其，省政府不属于民选政府，主要官员由中央政府任命，因此人们一般将之理解为中央政府外派的，负责政府事务。市政府是民选政府，领导人选举产生，因此人们将之视为地方政府，负责地方事务。而社团登记及其管理，属于政府事务。 [②]《阿拉伯埃及共和国年鉴》2002－2003年度的民间协会数量为16680个。 |
