――德国社会组织考察报告 执笔人：廖鸿、井华、刘竞先、张铁军、钱立、李和生、马玲 2007年12月 根据中国国际民间组织合作促进会与德国基督教发展服务社（EED）有关项目的安排，中国社会组织考察团一行10人，应邀于 德国方面合作单位为这次考察活动做了精心安排，活动日程周到细致，特别是民促会国际顾问海曼女士、翻译 一、德国社会组织发展管理情况 （一）发展现状、历史和作用 德国是一个法制非常健全的现代国家，有着健全完备的结社法制和社会组织发展的法律政策环境，也是当今世界上社会组织最为发达的国家之一。德国发达的社会组织已成为今天德国社会不可缺少的一个重要组成部分。据介绍，德国大约有100万个社会组织，其中近60万家为登记注册的，还有约50万家为未注册登记组织。在德国，社会组织既可以办理登记，也可以不办理登记。这是德国社会组织管理的一种特殊性做法。德国的社会组织与人口比为1：75，远远高于中国（1：5400），也高于英国（1：250）、日本（1：260）等许多发达国家，堪称世界上社会组织数量最多的国家之一。德国社会组织的发展，不仅满足了人们的各方面需要，还形成了重要的经济力量，对于经济和社会发展做出了重大的贡献。我们现有能查到的资料表明，早在1995年，德国社会组织（不包括宗教团体）的经济规模就达到944亿美元，占国家GDP的3．9％，并且提供了相当于144万个全职工作岗位，占全国非农业就业的5％左右，服务行业就业的12％。 德国的社会组织不仅历史悠久，而且范围广、类型多，可分为互益性和公益性两大类。公益性组织涵盖了医疗、环保、教育、体育、文化、慈善救助等领域，是德国公共服务和社会福利服务事业的重要支柱。互益性组织以行业协会和商会最为突出，这类组织在经济协调和宏观管理等方面发挥了不可代替的作用。 从考察交流的德国社会组织所发挥的作用来看，社会组织的发展对于公共管理和公共政策产生了深远的影响。同时，社会组织的发展也增大了公民对社会公共生活和政治生活的参与意识和参与能力，增强了公众的意识表达和维护权益的能力。众多的志愿者通过社会组织的平台直接参与各种社会活动，公民的环保意识、参与意识、慈善公益意识、互助意识、倡导意识等显著增强，从社区到整个社会呈现出和谐博爱的景象。如德国基金会联盟，旨在保护德国的基金会利益不受大众、政策及政府当局的侵犯，确保基金会有效开展工作，达成它们的目标。该联盟通过组织各种形式的活动来促进各个基金会之间的对话以及经验交流；汇集资料编辑整理出版、提供学者研究；保护基金会利益不受外部集团侵害；帮助独立的基金会解决特有的困难以及与其它国家基金会联盟以及欧洲基金会中心进行合作等。通过这些有效的工作，使得公众根据关注基金会的重要性，意识到基金会在当今社会中所起到的作用。甚至德国基金会的监管部门也成为了该基金会联盟的会员（基金会监管部门也可以成为联盟会员，是德国基金会管理体制中的一大特色，密切了基金会与政府的关系，也提高了基金会的参与意识）。又如德国地球之友，主要工作为环境和自然保护，该组织致力于各种环保的倡导活动，还致力于农业政策、土地使用的多样化、提倡健康食品和安全的畜牧业，并与各国地球之友之间加强合作，共同推进地球的环境保护工作。该组织不仅获得了国内公民和社会各界的支持，还获得了许多国家的相关组织的赞同。再如德国伯尔基金会，环保与和平活动是它的缘起，积极从事生态及可持续发展、妇女权利及性别民主、民主和人权、媒体多元化和舆论监督等业务。其在中国的环境领域也开展了一系列的活动，包括对NGO的能力建设、提高能源利用的无锡项目等，还与中国国际社会组织促进会建立了合作伙伴关系。伯尔基金会之所以要到中国开展工作，是因为它认为中国的环保工作在世界非常重要，而且认为环保问题不是中国一个国家的问题，而是世界各国的问题。现在国际上对中国环保有一种片面的不正确的看法，认为中国环保工作很差，伯尔基金会认为这是不对的，中国在环保工作方面做了许多工作。现在中国正面临一个转机，并且需要国际上的支持。总之，德国社会组织的作用，从国内到国外，呈多方位发展态势，这充分体现了德国社会组织更高层面的社会公共责任，并为之努力的一种做法。 （二）德国基金会的发展与特点 截至目前，德国有合法登记的基金会1.5万多个，其中95％是公益性的，5％是非公益性的私人家族基金会。没有合法形式的基金会多达2.5万多个。所谓合法登记的基金会是按民法规定以私人名义成立，发起人注入基金（原始基金必须5万欧元以上），有权决定组织机构、理事会成员、活动范围和运作方式，但基金与发起人财产脱勾，为社会所有，政府派员参加监事会，并要求基金会提供年度报告，监督其是否按照宗旨、章程规定运作。没有合法形式的基金会，主要包括以信托方式成立的基金，以有限责任公司名义成立的，以及以社团名义成立的基金会（6个政党基金会有5个是社团基金会）。根据2007年对7963个基金会的调查，有50％以上是资助型的，20％以上是实施运作型的，18％是两种兼而有之的。同时，根据调查，德国基金会服务领域或资金投向情况是：社会服务方面占31％，科学技术方面占16.2％，教育方面占14.2％，艺术文化占13.8％，生态与环境保护占5.1％，家庭和公司占3.3％。2000年来，为了满足德国社会经济发展的需求，德国政府颁布了有利于基金会发展的政策法律，通过减税等手段，鼓励人们捐赠公益事业，大力发展基金会。例如基金会的原始基金额度在30.7（60万马克折算）以内的部分，可以分摊到10年享受税前扣除待遇，目前这项规定又改为100万欧元以内部分也可照此办理。又如捐赠税前扣除比例，从原来规定的10％一律提高到企业、个人应纳所得税额的20％。基金会得到了快速的发展，每年新成立的基金会多达1000个左右，涉及社会问题、环境与自然、科学与教育、发展援助、生存环境、儿童、青年、父母、文化艺术、老年人、健康、社会运动等各个领域，它们在德国国内社会生活和对外关系中发挥着不可忽视的作用。德国基金会可以由私人创立，也可由政府创立，大致分为公立基金会和私立基金会两类。公立基金会的设立由当地议会批准，主要承担政府的赋予任务。如6个政党基金会。董事会里至少要有一名来自政府部门的代表。基金会的投资计划由州政府批准，财政部门对其进行日常监管。私立基金会设理事会和监事会，负责人由自己选出，政府不指派。一般情况下，私立基金会在进行项目筹资时，自己要承担三分之一左右的资金，这将使私立基金会在项目实施时更具有公益性的特点。私立基金会在资金的使用上有比较大的自由度。德国基金会除了数量多，管理比较规范。一是组织机构健全。一般理事会和各专业职能部门组成。基金会的最高权力机构为理事会，理事会一般由理事会主席、副主席、财务主管、秘书长和若干理事会成员组成。秘书长都是专职的，为基金会的发展提供组织保障。二是自律意识强。章程是基金会开展工作的纲领性文件，一旦制定后，很难更改。德国基金会严格按照其章程履行自己的职责，执行设立人在设立基金会之时的宗旨。基金会工作内容是由自己决定，完全独立自主地开展活动，可以从事慈善事业之外的活动，只要这些活动不是纯粹的商业活动。政府只有权监督基金会是否遵守了法律及基金会章程列明的设立人意愿，而无权干涉基金会的具体活动，真正体现了自己管理自己的特点。三是基金会都建立健全了财务管理制度，每年定期向有关部门提交经过审计的财务报告，自觉接受政府和公众的监管，增强了基金会的透明度。四是实力雄厚。德国基金会是德国经济社会文化发展的一部分，得到了企业、政府和各种社会力量的支持。像政党基金会，它们资金90%以上来源于联邦和州的财政预算。如属于绿党的伯尔基金会，95％来自联邦和州的公共预算，只有5%来源于会费、捐款和其他收入，但它们资金使用要受议会和联邦审计署的监控。伯尔基金会尽管属于绿党基金会，但不能为其竞选服务，其主要任务是推进德国和其他国家的民主政治、公民社会建设和生态环境保护。有49名工作人员，由于基金会资金雄厚，从而为留住人才和吸引人才从事基金会工作提供保障。德国从事基金会工作的全职员工的工资接近于德国公务员的工资，一个大学毕业生的年薪大约5万欧元，秘书长年薪在6万欧元左右。五是社会公信力强。德国基金会普遍赢得公众的认可，人们通过各种方式向这些基金会进行捐赠。一些长期捐赠者，甚至把自己的账号给了自己信得过的基金会，允许基金会在需要的时候按一定比例随时从中提取捐赠款，其公信力可想而知。 德国基金会联盟（联合会）成立于1948年，其宗旨是确保基金会的全法权益，加强各基金会之间联合和有效开展工作,争取与基金会相关的法规和税法的完善，从而保证基金会良好发展环境。联盟现有3千多个会员，有30位工作人员，其中20位为专职人员，内设法律部、新闻部、成员服务部、财务部和会长秘书处等机构，全部经费来自会员交纳的会费。 （三）德国行业协会商会的发展 德国行业协会商会是各类社会组织中最为活跃一类，其组织和管理体制特点比较突出。德国是市场经济发达的国家之一，但政府没有专门从事工业管理的机构，经济运行和市场调节，主要由德国行业协会商会承担。按组织原则，德国的行业协会可分为两类：一类是依法实行义务入会制的具有公法性质的协会，其主要组织有德国工商联、德国手工业协会、德国企业驻外机构协会。这些行业协会具是特殊社团，国家制定专门的法律，有庞大的组织机构，较高的组织化程度，代表性很强。基本按地区组建，覆盖全国，所涉地域、所涉行业的企业都必须依法参加。另一类是具有私法性质的由民间经济组织自发组成、自愿入会的民间行业协会。企业除了必须依法加入公法性质的行业协会外，还可自愿、自发按特定行业组成专业或综合性组织。从而在全国范围内形成了纵横交错，既有分工又能相互协调的组织网络。其中德国工商联规模影响最大。据介绍，德国全国工商联总部设在柏林，有会员360万家，在国内81个地区设有分支机构，在国际80多个国家设有代表处。我们参观的柏林市工商联，办公设施豪华，有会员23万个，全职工作人员200个。每4年选举协会领导层，包括主席、理事会。他们不仅反映企业呼声、进行行业协调、向企业提供咨询交流服务、提出发展战略建议、敦促改善基础设施、监督政府财政资金使用，还承担一部分政府职能，如职业教育考试、技术培训等。政府正是通过这些组织与企业发生联系，实现那支“看不见的手”的作用。德国工商联经费全部来自会费（企业按营业额一定比例缴纳）、手续费、培训费和服务咨询费。柏林市工商联2006年的经费就有4000万欧元。行业协会商会已成为德国市场经济运行机制中不可缺少的组成部分，也是德国特色的政治制度。 德国行业协会商会的能力建设，经历了一个由弱到强的过程。早期的职能仅局限于为本会成员在市场上争夺最大的份额和最佳的利润，以后逐渐扩大，开始面向国家、公众和其他利益团体，在更大的范围内谋求其成员政治、经济和社会各方面的利益，进而成为国家发展机器的一个主要组成部分。 （四）法律框架 德国法律充分保障发展社会组织的权利。德国有关社会组织的法律制度框架非常完备，由宪法、即德国的基本法为基础，民法典总则中有关社团法人的规定为基本规则，联邦社团法的专门规定为补充的较完善、系统的框架结构。德国的社团在健全的法律体系中自由、规范、有序地运行，在德国民主法制社会中是不可或缺的法律主体。 德国宪法，全称为《德意志联邦共和国基本法》。德国宪法认为，国家和社会形成的基础是公民社会，国家是自下而上反映公民声音的大众团体的体系，国家应当与社会合作，保障公民的言论自由、游行自由和结社自由的基本人权。因此，宪法第九条规定：“一、所有德国人均有结社之权利；二、结社之目的或其活动与刑法抵触或违反宪法秩序或国际谅解之思想者，应禁止之；三、保护并促进劳动与经济条件之结社权利，应保障任何人及任何职业均得享有。”德国宪法里的“结社”，是指有两个以上的法人或自然人依照同一宗旨组成的社团；一个社团要共同拥有并共同遵守同一的宗旨；任何公民都有权组织或参加社团；社团及其内部成员和领导机构的权利受法律的保护。当然，依照宪法，公民结社还有两个基本限制：一是不得触犯宪法；二是不得违法宪法秩序或国际团结友好的思想。除此之外，公民结社的权利应当得到保障。 在德国民法典中，区分了社团和财团，并对社团的基本分类、治理结构、基本权利、登记注册以及监管等问题做出了详细的规定。德国民法典规定：当社员人数在七人以下时不必登记，但不具有权利能力；只有社员人数最少为七人时才应该登记，并因登记而获得权利能力。德国民法典定义非营利社团的概念为：“非以营利为目的的社团，因登记到有管辖权的区法院的社团登记簿中而取得权利能力。”德国民法典定义财团为营利社团，其中一部分财团采用基金会的名称，财团必须到所在地的州司法机关登记并取得承认才能获得权利能力。 除了宪法和民法典外，德国在结社方面的法律还有《联邦德国结社法》。德国结社法给出的社团定义为：“本法所称社团是指多数的自然人或法人为共同的目的而在长时期内自愿地结合在一起，不问其法律形式如何，能够有组织地表达其意思的一切团体。”但结社法的社团定义不包括政党、议会党团、各种宗教组织和团体。重申了在基本法中规定的结社自由的基本原则，对社团的定义、管理机关、社团的行为、注册、解散、财产关系等内容进行了规定。 （五）登记制度 德国并未规定所有的社会团体都要进行登记，国家不禁止它的存在。如非公益性社会团体、民众团体、市民小协会和工会等都可以不进行法律登记。没有登记的社团也可以有章程，一旦建立就可以租房，自主开展活动，但没有权力向经济部门申请项目，承担的是无限责任。德国社团登记注册主要涉及是公益性认定问题。登记的社团直接与税收优惠挂钩。登记注册是国家关于社团提供的一种优惠条件，如果登记了就可以得到税收优惠的保障。但是法律同样保护那些未登记的社团，只是它们不能享受国家的税收优惠。一般来说，德国社团法律登记至少有二点好处：一是可以获得法人资格，社团如果破产了，成员和理事会不承担经济上的无限责任，反之要承担经济上的无限责任；二是可以享受到国家给予的税收优惠。 德国社团的登记管理机关主要为三个部门：一是德国联邦司法部。但司法部不负责具体登记注册事务，只负责研究制定各种法律草案，包括民法、结社法等，提交内阁讨论通过后实施。同时负责司法监控、财政监控；二是德国地方法院。地方法院负责社会团体的登记注册，主要是审查人数、章程、场所、内设机构等条件。社会团体登记后，包括地方法院在内的行政机构基本上没有更多的行政管理，也没有年检。地方法院一般都设有社团登记处，有专人具体负责社团的登记注册工作。社团在地方法院登记后，记录在登记册子里可供社会查询。另外，德国社团登记信息已在全国联网，所有法院登记的信息都在网上公布，可以随时查询。德国社团登记全在地方法院，也就是居住地所在的区法院，为最低的基层一级法院（这点与中国实行的分级登记，由中央、省、地市、区县分别登记不同）。区法院虽然是德国具有审理民事、刑事案件的普通管辖权的最低一级法院，但对适用德国民法典来说，却是最重要的法院。如果社团的所在地跨越两个以上区域，则由州的司法部门来决定在其中的一个所在地的区法院进行登记；三是德国内政部，所有基金会均由其所在地的州政府内政部进行注册登记。 德国成立社团的基本条件是：必须要有7个以上的人员。这7个可以是自然人，也可以是法人；必须要有自己的宗旨。宗旨要反映社团的方向，体现社团成立的目的；必须要有自己的章程。德国将章程看得非常重，认为这是社团得以存在的一种法律形式，并且章程要拿到公证处公证，主要证明财产和签字的真实性，确认社团的业务范围，然后才能拿到地方法院登记。社团的章程至少要包括：1、社团的名称、地址及成立目的；2、规定成员的加入或退出；3、成员提供多少出资额；4、关于董事会组成的规定；5、召集会员大会的前提条件；6、关于会员大会决议公证的规定；7、关于登记；8、关于章程生效日。社团的章程需经会员大会讨论并通过，必须经过至少7个自然人或法人签字，章程是社团的基本法，应尽可能简短、清楚、明白。经过登记后的章程一般不轻易进行修改，如要修改，哪怕是一个字，也要到所登记的地方法院去申报。从成立社团的基本条件和制立章程的条件来看，充分反映出了德国人办事的严谨的工作作风。 （六）财政资助 德国政府认识到，社会组织与政府是相辅相成的关系，共同为社会做事，二者的目的是一样的。社会组织可以帮助政府减轻社会事务工作的负担，帮助联系企业与公民，进而培养公民社会责任感，激发公民的能动性，提高政府的工作效率。德国政府还发现，社会组织在运作社会福利服务事务方面比政府更具有效率，可充分利用社会上丰富的人力资源，组织和调动更多的志愿者参与项目建设，进而大大降低项目成本。德国各级政府每年都有许多资金用于社会福利项目，但这些项目不是政府亲自去做，而是采取招标的方式，让非营利去实施。社会组织要获得政府的项目资金，应向政府有关部门递交详细的项目申请书和实施计划。政府在审查时，主要评审社会组织的目的、能力以及项目设计实施的合理性，最后由市议会来决定。德国不同的社会组织，资金来源是不一样的。德国社会福利服务组织的主要资金来自政府拨款，其比例几乎占德国社会组织总收入的2/3。职业协会、工会等社会团体的收入，主要靠会员交费和房屋出租及各种售票构成。 为了支持社会组织的发展，1961年，德国成立了经济合作部，现为德国联邦经济与合作发展部(BMZ)，开始有计划地向社会组织提供资金，支持它们在发展中国家开展援助活动，从而构建起政府与社会组织之间合作的框架。进入21世纪后，德国的发展合作已经关注于一种全球性的结构与和平政策，旨在帮助减少贫困,建设和平,推进公平形式的全球化。 从我们了解的德国联邦经济与合作发展部工作的情况看，其就为社会组织提供资金。一是提供资金给教会（天主教、基督教）。德国的教会是非常强大的，许多社会的公益事业教会都在做。合作部先把一大笔钱发到教会，由教会去操作，而政府不做任何干预；二是提供资金给基金会，操作也是同样的。德国规定，社会组织如果去发展中国家做工作的话，都可以到合作部去申请经费。为了做好这项工作，合作部早在15年前就开设了一个咨询机构，咨询的内容就是解决社会组织如何去满足合作部的要求而申请到经费。另外，据了解，德国社会各界对社会组织从事公益事业也非常支持，慷慨解囊，资助公益组织开展活动比比皆是。比如，我们考察的一个社会救助组织“TAFEL”（中文名为“救济餐桌”），其主要工作是提供食品为贫困的人们以及无法依靠社会生活的人们。他们称之为“社会、经济地位上的弱者”。全国数千个公司企业都给予了“TAFEL”行动支持，给予了从经济上、物质上和人力上的各种形式的大力帮助。 （七）税收减免 德国是一个税收政策比较完备的国家，实行的是中央政府与地方政府（州）共享税与固定税相结合、以共享税为主的两大类税收制度。共享税为联邦、州、地方三级政府或两级政府共有，并按规定的比例在各级政府之间进行分成；固定收入税则分别划归联邦、州或地方政府所有，作为本级政府的固定收入。德国税收制度的突出特点是通过税收调节各州和地方经济的均衡发展，民主德国和联邦德国统一后实行的“团结税”就是主要的例证之一。德国的税务管理十分严格，从申报、评税、审计、法定时效期、支付、上诉、罚款及利息都有十分详细的具体规定，如果某个人或某个公司想偷税漏税几乎成为不可能的事情，或者要遭受到严历的制裁。 德国公益性组织按照规定可以享受到税收方面的优惠待遇，前提条件是必须具有公益性，必须服从所有税法规定。德国财政税务部门负责社团的公益性的审批。公益性组织在章程中必须写明它全部和直接所追求的目的，并且符合税收条例对物质方面作出的要求。以实物、精神或道义致力于福利和慈善事业及宗教工作，比如帮助青少年、老年人、支持公共健康事业和福利事业等。如果一个机构的三分之二的收入服务于需要帮助的社会弱者，这一机构也被看作社会福利机构。公益组织实际运作过程必须符合章程规定，对章程规定的目的及其实现形式的规定也必须便于审查。章程必须对在公益组织解散或失去公共福利特征性的情况下财产的使用目的作出规定。在方法上，公益组织成立以后，要将其章程寄给所在地的财政部门；财政部门帮助其修改章程，使之符合公益的原则并得到认可；认可后的章程要到公证处公证，然后到所在地法院登记注册成为公益性的社会组织，从而可获得税收方面的待遇。在德国公益组织的免税管理是十分严格的，。获得免税资格的公益性组织必须向当地税务局周期性地上交活动报告，通常以年度报告包括财务报告的形式归档。财政税务部门每三年进行一次财务检查，审查免税资格，以确保该组织遵守其章程所规定的非营利性原则。 具体来讲，德国公益性组织享受税收优惠主要有两类：一是对公益组织及其活动的税收优惠；二是对慈善捐助行为的税收优惠。 德国公益组织免税的内容主要包括：一是免征法人所得税；二是公益组织在继承遗产后他们的免税身份还可以持续10年，还可以免除遗产税和捐赠税；三是一般没有增值税豁免权，因此他们要为大部分的市场交易如购买的商品或服务交税，但按照地方商业法第3（6）的规定，公益组织一般可免除商业税；四是按照净资产税法第3（1）条和规定，他们也可以免除净资产税。除了公益组织外，德国一般的社会组织会费、募捐收入、政府补贴以及来私人基金会的补贴收入，通常也享受免税待遇。长期以来，在税收减免方面有一些习惯性的做法，就是根据收入的多少和活动内容来确定是否纳税。如果社会组织在开展经营活动时，活动内容与本组织章程和业务范围有关，则可免除税收；如活动内容与组织章程无关就需要征税。如果一个社会组织每年运作经费不超过30678欧元，一般不需要纳税，超过后则一般需要纳税。为了防止漏税逃税现象发生，有的州规定社会组织开展营利性活动所得收入不应超过其开展公益活动所使用的经费总额，这样，不仅给予了社会组织在开展公益活动时的税收优惠，而且还对其开展非公益活动时取得的收入情况进行了税收监督。 德国对于慈善捐助行为的免税规定，采取的是税前扣除办法。一般不超过个人所得的5%，如果是用于教育、文化、科研和慈善活动，则增加5%，即不超过个人所得的10%可获得税前扣除。目前德国对公益慈善捐赠税前扣除比例，又有新的提高，一律按15％比例税前列支。对于基金会还有一个特殊的规定，如基金会的捐助每年在20450欧元以下内可获免税；对一个新成立的基金会（成立两年内）的捐助在300007欧元以内可获免税。此外，对外国的直接捐助行为不享受免税待遇。 （八）监督管理 在德国，结社自由享有崇高的地位，与言论、集会、罢工等自由一样属于基本人权。对社会组织的监管不能使用“管理”二字。德国政府认为，政府对社团就是负责登记，登记过后，其管理应当完全靠社团自己，政府不应过多干预。因此，“登管分离”是德国社会组织管理体制的一个重要做法。但政府也认为公民不得滥用结社自由，从而危害社会民主法制和国家安全。德国法律规定，社会组织有下列三种情形之一的可予以撤销或取缔：一是触犯刑法规定；二是违反宪法规定的原则；三是危害德国与其他国家间的正常关系。1964年颁布的《联邦德国结社法》，实际上是社团组织处罚法，对此有明确和详细的规定。当德国司法部门确认一个社团的活动与刑法相抵触、不利于宪法秩序、不利于国际团结友好思想时，经过相应的司法程序可以予以撤销或取缔。撤销或取缔禁令由德国内政部门负责依据宪法以命令形式发出，或由法院宣判，以书面形式送达有关组织及其分支机构，同时公布于联邦公报和政府通报中。全国性或跨州活动的社会组织由联邦内政部管辖，地域性的由其所在地的州（市）内政部门管辖。对被禁社团的财产可以查封和没收，必要时可采取直接强制手段。社团一旦被禁止后，不允许再进行任何活动，也不允许建立任何替代组织继续活动。对外国社会组织，如其活动危害了德国的国家安全、公共秩序或其它重大利益时，也可以予以管制。这里分两种情况：一是对成员和领导人大部分为外国人，但在德国注册的，可以予以撤销注册登记；二是对总部设在外国但在德成立分支机构或活动的，可以禁止其在德国的活动。近年来，被取缔或禁止的社会组织，主要是极右分子、极端分子和恐怖分子组织，如“三K党”、“光头党”等。过去12年柏林市范围内只取缔过两起，都是“光头党”组织。 德国的监管，还包括社会评估和公益认证。德国社会问题中央研究所（DZI）就是这样的一个机构。尽管它自称是一个独立的学术研究和公益认证机构，但实际上，它是一个半官半民机构，2006年经费支出100万欧元，其中50万来自联邦和柏林市政府有关部门的补贴，50万来自服务性收费（其中37万是收取的认证费，13万是发行出版刊物所得），其理事会的5个成员也来自政府有关部门和有关重要社团的领导人。据考察时波尔.米里克所长和海蒂副所长介绍，德国社会问题研究所，主要工作就是收集社会问题文献，提供咨询和募捐资格认定。德国募捐活动广泛，每年德国有61.5万个单位捐赠超过40亿欧元。从事募捐工作的社会组织如何取得广大捐赠人的认同，使捐赠者积极捐资从事公益事业，该所以独立者的身份严格把关，通过收集材料，审核收支状况，对社会组织募捐行为实施监督，对这些募捐机构进行审核认定，合格的吸纳为会员单位，颁发德国社会事务中央研究所公益徽章。目前德国家共有230家公益组织通过该所公益资格认证，被吸收为会员。这些组织虽然在数万个慈善机构中所占比例不高，但由于获得捐赠者的信任，每年募款资金超过10亿欧元，2007年募集资金达14亿欧元，占全国每年慈善募捐的30%以上。公益资格认证须每年审核一次，每次申请机构都需交纳审核费。 德国社会事务中央研究所的评估标准主要有12条：第一，所募资金是否按照捐赠者的要求进行支配，是否有挪用现象。第二，机构是否经济有效。慈善募款机构的行政成本是否低于35%。2006年各慈善机构实际平均成本在19%左右。行政成本包括运作经费和宣传成本。第三，预算与计划。慈善机构是否有详细的收入和支出预算计划？这是保证组织持续、健康发展的基础。第四，资金储备。是否明文规定了合理、合适的资金储备额度。由于资金储备而滋生的利息是否用于合适的用途，以间接满足捐赠者的意愿。第五，补偿。慈善机构的全职工作人员的工资应与公益服务组织平均工资水平相当。志愿者组织的志愿人员不得提供工资，但可以为其工作提供适当的补偿。第六，其他补偿。慈善机构禁止为了调解和协调捐赠以及其他捐赠过程中产生的回扣。劝募人员不得从募款中提成。第七，劝募信息的真实。慈善机构应客观、实事求是介绍组织的情况和受益人的情况。不得欺骗捐赠人的同情心。第八，财务管理。慈善机构应该根据会计法则，真实准确记录机构的收支信息。第九，内部控制。慈善机构应当进行财务审计，有年度财务报告。第十，治理结构。慈善机构的董事会符合相关要求。第十一，补齐申报文本的责任。在劝募机构申请德国社会事务中央研究所的徽章时，慈善机构将要承诺按照标准的要求补齐申请报表中所需的资料。第十二，利用募款徽章的批准程序。使用德国社会事务中央研究所募款徽章标志为机构宣传时，必须明确版权要求和在有效期间使用。 在实际评估操作过程中，德国社会事务中央研究所主要考查三方面情况：一是审查公益机构散发的宣传品是否符合要求。宣传资料要符合实际，不要调动太多的调动情感因素进行募捐，例如过分渲染贫困状况、残疾人的惨状，刺激人们的感官，虽然法律上没有明文禁止，但该所认为这些行为不很严肃，要控制这些不合适的行为。短期看来虽有效果，但长期对捐赠人有损害，这些个别行为很容易削弱人们对捐赠的热情；二是要求每年募捐超过25万元欧元的公益组织，要请社会中介机构审计其收支状况；三是审查社会组织内部结构是否健全，工作人员是具备一定的能力，内部审核系统是否完善。在此基础上认定其资格，并且每年进行年检，收取相应的年检费用。 （九）自律机制 德国的社会组织经审查符合条件注册登记后，联邦政府及所属机关职能部一般不干预社会组织的行为，社会组织的一切活动原则上在国家法律框架内，按照会员大会通过的章程中所明晰的范围开展。德国社会组织的迅速发展和作用日益显现，除了德国的法制环境比较健全、财政税收支持外，一个很重要的因素是德国的社会组织非常注重自身的能力建设，通过自身所发挥的巨大作用，提高诚信度和公信力。 完善的内部治理结构是德国社会组织发展壮大的基础。德国的社会组织最高权力机构、监控机构是全体会员代表大会，决定社会团体的重大事项，如章程的制订和修改。社会团体成立后，民主选举产生执行机构理事会。德国社会组织理事会一般3─5人组成，包括主席、财务管理、秘书等，理事会的理事长、副理事长常常由社会名流担任。秘书长具体负责日常工作，在理事长和秘书长发生矛盾的时候，通常以评估秘书长执行理事会工作决议的情况为基础来决定秘书长的去留。社团的发起人为建会成员、原始成员，其他入会的成员为合同成员，以合同来约束。会员可要求理事会提供服务，也可依法寻求自我保护，如行使罢免权、选举权、上诉权等。理事会每年向全体会员报告工作开展情况，我们考察的德国联邦基金会、德国社会组织研究所、柏林工商会等社会组织均如上述有着健全的领导机构和执行机构。这些机构职能的充分发挥，使社会组织的决策能力、管理能力、融资能力和协调能力不断提高，社会组织的可持续发展能力明显增强，保证了社会组织治理结构完善，组织体系运转顺畅，制度健全。 加强行业自律，提高社会公信力。德国的行业协会和商会都有各自明确的利益目标，代表着不同组织的利益。为了维护自身利益和自身形象，每个行业协会如商会都特别注重自己的行为和专业操作的规范，依照章程行使权力，依靠各种制度规范行为。如有会员违背自律原则，要受到相应的处罚。自律机制的形成得益于以下因素：一是有法可依；二是社会监督；三是自身利益的驱动；四是大量的同业组织的竞争。 二、德国考察的体会与启示 经过多年的努力，我国社会组织的建设和管理取得了很大进展，社会组织的大环境也正在发生重大变化。但必须清醒地看到，我国社会组织总体上仍处在发展的初级阶段，服务社会功能和自律性、诚信度还不足，外部思想观念、体制机制方面的障碍还比较突出，发展空间和环境还不够宽松，作用发挥与我国经济社会发展形势的要求还有很大差距。我们必须虚心学习其他国家，特别是市场经验发达国家发展社会组织的做法和经验，取长补短，为我所用。 （一）考察体会 通过这次考察，所见所闻，我们对德国社会组织发展和监管工作有了比较清晰的认识，学到了许多经验，也开启了我们如何做好中国社会组织发展、建设和监管工作的思路。对德国社会组织大致有以下几点认识： 1、德国政府对社会组织高度重视，给予了大力支持。德国政府不仅在法律政策方面为社会组织制定了相当完善的法规，而且提供了一定的财政经费和税收优惠，且又不干预社会组织的内部活动，为社会组织的活动营造了一个极为宽松的发展环境。 2、德国政府对社会组织实行“登管分离”，登记依法、管理有序。德国社会组织的登记注册必须到地方法院进行，但在管理上又必须经过严格的司法程序，尤其是处罚取缔违法的社会组织时，其司法程序相当严密。这是德国社会组织管理体制上的一个重要特色。 3、德国社会组织具有很高的敬业精神和责任感。从我们拜访的几个社会组织来看，尽管接待我们一个团队的往往就是1—2个人，而且很多还是女性，但他们介绍的情况条理清楚，内容翔实，接待工作细致周到，而且时间观念非常强。这充分体现了德国社会组织所具有的很高的敬业精神和责任感。 4、无论政府部门还是社会组织，其对自己从事的工作均有比较高的认识。从我们拜访的政府部门官员和社会组织负责人来看，他们介绍自己工作的情况、思路和工作目标时，都非常清晰，且有一定的深度和广度，都是站在比较高的层面上来谈问题，并不仅仅局限于自己一个本单位。思路决定出路，有较好的思路，相信社会组织的工作也一定会搞好。 （二）若干启示 对照德国社会组织发展与监管状况，结合我国目前实际情况，给我们如何做好社会组织的培育发展工作，提供了有益启示： 1、政府认识要进一步提高 对待社会组织，应当充分认识其历史存在的必要性以及社会发展的必然性。我国要建设社会主义的市场经济体制，构建和谐社会，推进现代化建设必须充分发挥社会组织的积极作用，没有社会组织，就不能称其为完整的市场经济，就不可能建设和谐社会，也不可能实现国家的现代化。因此，对社会组织应给予充分的信任和支持。 一是要增强引导支持社会组织发展的主动性。政府管理体制从全能政府向 “小政府、大社会”的管理格局转变，建立党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理模式，政事、政社进一步分开，政府社会职能不可避免地需要逐渐分离，将不该管的事交由市场、社会组织等承担。这客观要求政府有意识地引导支持社会组织，进一步培育土壤、拓展空间，促进其健康成长。 二要要改变思维方式。与西方国家社会发展情况不同，我国社会领域的改革与社会组织的发展，都是在党和政府的主持和推动下进行的，其目的是社会公益和互益。政府与社会组织之间的关系，不是彼此替代、互相冲突的关系，而是相互配合、相得益彰的关系。要改变“泛政治化”的习惯思维方式，重视社会组织的社会代表性，加大社会组织的政府引导和支持力度。 三要把培育发展社会组织作为第一要务。发展是硬道理。这是整个社会组织建设与管理的基础。没有社会组织的发展，其他一切工作都是无本之木、无源之水。各级政府要主动顺应时代潮流，积极适应形势变化，把握发展规律、创新发展理念、破解发展难题，实现社会组织的总量、规模、结构、布局与我国社会主义经济、政治、文化、社会各项建设保持同步。 2、职能转移要大力推进
按照建设服务型政府的要求，坚持社会公共事务管理实行政府主导与社会组织协同、公民参与相结合，鼓励社会组织依法参与社会建设和管理。 一是各级政府要逐步将微观层面的事务性服务职能、部分行业管理职能、城市社区的公共服务职能、农村生产技术服务职能、社会慈善和社会公益等职能转移给社会组织。职能转移并非政府职能的弱化。从微观领域撤退之后，政府要逐步增强宏观调控能力和监管能力。着手制定监督管理承担了政府职能的社会组织的具体规则，确保社会组织胜任职能并能够承担起其对于公众的问责。 二是注意分类进行，重点突破。目前政府职能首先考虑向在市场经济中发挥重要中介作用的行业协会转移，向有利于促进科学技术进步、繁荣科教文化事业的学术类社会团体转移，向规范职业资格、强化职业道德的职业及从业者组织转移，然后再逐步向其他类型的社会组织转移。 3、政府购买服务要逐步推广
政府资助是社会组织发展的重要源泉。政府购买社会组织的服务，是资助社会组织的重要方式，也是构建新型政社关系，引导社会组织按照政府意愿、社会需求开展活动的重要手段。 一是划定政府向社会组织购买服务的重点领域。应将人民群众需求较大的公共服务，包括教育、科技、文化、卫生、体育、社会福利、计划生育、社会保障、社区服务等，政府行政管理工作中一些事务性工作，包括政策论证、社会调查、听证、评估等，由“费随人转”向“费随事转”改革，由政府向社会组织购买。 二是政府购买服务应当主要采用公开招标的方式，购买服务包括立项、预算、招标、执行、监督、评估、支付等诸多环节，要建立规范的程序和制度，形成公开、公正、公平、操作性强的机制，确保公共服务的质量和数量，减少寻租和腐败现象。 4、税收优惠要健全完善
税收政策是促进社会组织发展的有效途径，也是政府引导、调节和规范社会组织的重要手段。 一是对公益慈善组织的捐赠税收优惠实行普惠制。对享受税前扣除优惠政策的社会组织，变目前的“审批制”为“审核制”。凡是经过民政部门批准设立的公益慈善类组织，财政、税务部门不再进行个案审批。同时简化税收减免程序，鼓励个人对公益慈善组织的捐赠。 二是扩大社会组织税收优惠种类和范围。在目前以所得税优惠为主的基础上，在财产税、商品税、房产税、车船使用税、城镇土地使用税等也应给予社会组织相应的税收优惠。税法中应明确体现出对社会组织的界定、对不同类型社会组织减免的税种、减免幅度等具体内容。 5、法制和监管要切实加强
完善法律法规，是党和政府对社会组织更高层面的支持和培育。只有把社会组织全面纳入法制化、制度化轨道，政府的支持政策才有法可依，加强监管才有章可循。 一是加快推进社会组织法制建设。目前社会组织只有行政法规层面的管理条例，有必要启动社会组织法的论证工作，规定社会组织的基本权利义务、财产问题、治理结构、政府与社会组织的关系等。要做好《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》的修订、出台工作。同时，推进行业协会条例等单项立法，健全社会组织税收、社会保险、劳动用工、人事工资等政策，为社会组织营造良好的法制环境。 二是提高监管效力。改革双重管理，降低准入门槛，把社会需要的、无法登记注册的社会组织纳入依法管理的轨道。要加强监管力量，增加各级登记管理部门机构编制和人员经费，配备执法设备，改变监管不到位的问题。条件成熟时，改变政出多门，多头管理的体制，建立统一行使登记、备案和监管的专门机构，同时对具有专业要求的社会组织辅之以资质认证和业务指导。 三是实行信息公开和评估制度。公益性社会组织以及承担了政府职能、接受政府采购和享受税收优惠的社会组织，应当向社会公开信息，包括年度工作报告、政府支持资金的使用情况、公益项目实施情况等。同时推行社会组织评估制度。通过评估甄别社会组织的优劣情况，作为公众捐赠和政府支持的重要参考依据。 6、社会组织公信力要进一步提高
自律、诚信是社会组织的生存基础。社会组织必须通过有效的服务争取政府的政策支持、企业的财力支持和社会的道义支持，以确保实现其组织的社会使命。 一是要以社会组织为本。要贯彻落实科学发展观，把社会组织建设作为中心任务来抓，将社会组织从被监管的对象转变成发展建设的主体，进一步增强社会组织服务社会功能，完善社会组织政策体系，科学规划、正确引导、积极扶持，使社会组织全面协调可持续发展，与构建社会主义和谐社会的内在要求相适应，与建设中国特色社会主义的正确方向相统一。 二是建立健全内部治理结构。建立和完善以章程为核心的内部管理制度，有效发挥权力机构、执行机构和监督机构的职能作用，健全民主选举、民主决策、民主管理、民主监督运行机制，增强独立性和自主性。 三是发展社会组织人才队伍。人才队伍是关系到社会组织长期稳定发展的重要基础。政府要进一步完善社会组织人事管理、社会保障、职称评定、职业建设等政策，健全社会组织工作人员保障和激励机制，推动社会组织人才队伍专业化、职业化、年轻化。加强领导班子建设，提高领导能力和决策水平。建立吸引社会工作人才和志愿者参与社会组织工作的政策和制度。 四是提高诚信度和公信力。社会组织作为市场经济主体之一，也必须遵守市场经济原则，加强自律与诚信建设，以自律为发展之道，以诚信为立身之本。 五是加大建立现代社会组织制度力度。这是加强社会管理、构建和谐社会的客观要求，是社会组织改革发展的必然选择。要从我国国情出发，以法人地位明确、治理结构严谨、责权关系对等、筹资渠道广泛、制约机制健全、管理运行科学为主要内容，大胆探索和积极实践，建设功能到位、作用明显、充满生机活力的现代社会组织制度。 7、公益慈善类社会组织要加大扶持力度 解决人民最关心、最直接、最现实的利益问题，使经济发展成果更多体现到改善民生上，需要进一步培育发展公益慈善组织。 一是切实解决登记管理障碍。以群众需求为导向，结合实际，制定发展公益慈善类组织的规划，探索开通登记绿色通道。对于涉及民政业务的非公募基金会，民政部门可以承担业务主管单位的职能。 二是着力落实税收优惠政策。新《企业所得税法》及其实施条例，对公益性捐赠的税前扣除比例，已由年度应纳税所得额的3%调整为年度利润总额的12%，建议有关部门抓住有利时机，加强沟通、协调，制定《企业所得税法》及其实施条例的操作性办法，把这项政策贯彻好、落实好，努力为广大社会组织营造更为宽松的税收环境。 三是积极探索培育扶持举措。积极支持和引导公益慈善组织在社区建设、安老扶弱、助残养孤、扶危济困、救助赈灾等领域实施项目，提供服务。政府有关部门要解放思想，转变既管又办、统包统管的观念，可以探索政府支持、社会组织运作的合作模式，提高救助慈善工作社会化水平，扶持社会组织参与公益慈善事业。 8、城乡基层社会组织要积极培育发展 培育发展城乡基层社会组织是加强社会建设、构建和谐社区的重要内容，也是社会组织建设与管理新的生长点。当前，无论是农村专业经济协会，还是城市社区社会组织，都存在起点低，底子薄，培育政策不健全，内在机制不完善等问题，要重心下移，加强这方面工作。 一是继续培育发展农村专业经济协会。按照《农民专业合作社法》，农村专业经济协会是与农民专业合作社性质、功能、作用不同但又互补的一类农民专业合作组织，要妥善处理两者之间的关系，尊重农民的选择。引导农村专业经济协会广泛吸纳农民、经纪人、企业、农业服务单位、农民专业合作社为会员，增强代表性，扩大影响力。通过交流培训、典型示范，提高农村专业经济协会服务能力和管理水平。各地要加强调研，总结经验，创新发展手段，加大政策扶持力度。建议有条件的地方，可探索建立政府资金、福利彩票专项资金支持机制，推动地方立法，从更高层次解决农村专业经济协会发展中的瓶颈问题。条件成熟的地方，可以探索农村社区社会组织发展、管理的有效方式。 二是大力推动城市社区社会组织建设。正确认识社区社会组织的内涵、地位及功能，把握其产生、发展与活动规律。建议适当登记降低门槛，简化程序，业务主管单位可由街道办事处担任，对不具备法人条件的组织，可以实行备案制。结合社区建设，鼓励地方在场所、经费等方面对社区社会组织予以支持，发挥社区社会组织在拓展社区服务，推进社区自治，共建和谐社区中的积极作用。 中国社会组织建设与监管赴德考察团 团长：廖鸿；副团长：潘大洲；成员：佘明哲、井华、李杰、张铁军、刘竞先、钱立、李和生、马玲 |
