抽象行政行为的范围包括行政立法（含行政法规、行政规章）和其他非立法的具有普遍约束力的决定、命令。首次对抽象行政行为进行立法表述的是《行政诉讼法》第12条第2项——“行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令”。本文主要探讨除行政法规、规章以外的行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令。在最高法院《行诉法解释》第3条解释“具有普遍约束力的决定、命令”时，表述为行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的行政规范性文件。在行政法学理论中还有两个同义词与有普遍约束力的决定、命令的外延范围大致相同：一为非立法的行政规范性文件，在此语境下不包括行政处罚、处理的非规范性文件，也不包括没有立法权的人大及其常委会制定的规范性文件；一为行政规定——《行政复议法》第7条意义上可以被一并申请复议的“规定”。区分有规章制定权的主体制定的是规章，还是这里探讨的有普遍约束力的决定、命令的关键点是看有无部长令、省长令或市长令，有，即为行政规章，无，则为行政规定。关于有普遍约束力的决定、命令本文试从以下四个方面展开论述。
一、制定主体及范围
制定发布具有普遍约束力的决定、命令的主体，可以是国务院和地方各级人民政府，以及县级以上人民政府的工作部门。根据我国的行政区划和行政机关的级别，应当包括以下九类主体：①国务院的，如国务院每年发布的非行政法规的国发【2009】╳╳号文件，对全国的行政工作作出部署和领导；②国务院部门【部委行署（总）局办】的；③省级【自治区、直辖市】人民政府的；④省级人民政府工作部门（厅局委办）的；⑤地市级【自治州、盟】人民政府的；⑥地市级人民政府工作部门（局委办）的；⑦县级【自治县、不设区的市、市辖区、旗】人民政府的；⑧县级人民政府工作部门（局委办）的以及⑨乡、民族乡、镇人民政府的。乡、民族乡、镇人民政府的内设机构不具有对外实施行政行为的主体资格。 一般意义上的具有普遍约束力的决定、命令比《行政复议法》第7条规定的三大类规定范围要宽——一般意义上的具有普遍约束力的决定、命令包括国务院的规定，而《行政复议法》第7条所指的规定则不包括国务院的规定。
有普遍约束力的决定、命令不包括有规章制定权的下述主体制定的部门规章与地方规章。根据《立法法》第71条的规定，部门规章的制定主体为国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，以及单行法如《证券法》授权的(中国证劵会)国务院直属事业单位。地方规章的制定主体有两大类，共80个：一为31个省、自治区、直辖市人民政府；二为49个较大的市人民政府，又分为三类：其一，27个省、自治区人民政府所在地的市；其二，经国务院批准的18个较大的市；其三，深圳、珠海、厦门、汕头4个经济特区市。31个省级区划及省人民政府所在地的市分述如下：北京市、天津市、上海市、重庆市（以上四个为直辖市）、河北省(石家庄市)、山西省(太原市)、辽宁省(沈阳市)、吉林省(长春市)、黑龙江省(哈尔滨市)、江苏省(南京市)、浙江省(杭州市)、安徽省(合肥市)、福建省(福州市)、江西省(南昌市)、山东省(济南市)、河南省(郑州市)、湖北省(武汉市)、湖南省(长沙市)、广东省(广州市)、海南省(海口市)、四川省(成都市)、贵州省(贵阳市)、云南省(昆明市)、陕西省(西安市)、甘肃省(兰州市)、青海省(西宁市)、内蒙古自治区(呼和浩特市)、广西壮族自治区(南宁市)、宁夏回族自治区(银川市)、西藏自治区(拉萨市)、新疆维吾尔自治区(乌鲁木齐市)。18个经国务院批准的较大的市包括：唐山、大同、包头、大连、鞍山、抚顺、吉林、齐齐哈尔、青岛、无锡、淮南、洛阳、重庆、宁波、淄博、邯郸、本溪、苏州、徐州市（这一概念非计划单例市的范畴，现计划单例市仅剩大连、青岛、宁波、厦门和深圳5个）。上述有部门规章和地方规章制定权的主体制定发布的无部长令、省长令或市长令编号的行政规范性文件均属于具有普遍约束力的决定、命令的范畴。
二、制定权限及法律根据
制定发布具有普遍约束力的决定、命令是国务院和地方各级人民政府除制定行政法规、规章外的最主要、最重要的准立法活动、实施抽象行政行为的活动，对社会经济生活及行政相对人的行为发生着深刻的影响。国务院制定、发布有普遍约束力的决定、命令须根据《宪法》和法律。《宪法》第89条规定，国务院行使下列职权： (一）根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令┄┄。《宪法》第90条第2款“各部、各委员会根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限内，发布命令、指示和规章。”县级以上地方各级人民政府制定发布具有普遍约束力的决定、命令须根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称地方组织法）的授权。《地方组织法》第59条规定的县级以上的地方各级人民政府行使下列职权：（一）执行本级人民代表大会及其常务委员会的决议，以及上级国家行政机关的决定和命令，规定行政措施，发布决定和命令；《地方组织法》第61条规定了乡、民族乡、镇的人民政府发布决定和命令是为了执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令。 三、起草程序及监督程序
关于具有普遍约束力的决定、命令的制定发布程序，目前没有统一立法加以规范。依法不享有规章制定权的县级以上人民政府起草、发布有普遍约束力的决定、命令，参照适用有关规章的起草程序。 关于监督程序，依照《宪法》和有关组织法的规定，通常分为人大及其常委会的监督和行政机关自身监督两大类。行政机关自身监督，如依《宪法》第89条第（十三）、（十四）项规定，国务院有权改变或撤销各部、各委员会发布的不适当的命令、指示和规章；改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令。再如《地方组织法》第59条第（三）项规定的县级以上的地方各级人民政府有权改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令。对有普遍约束力的决定、命令行政相对人仍然保有建议权，提起有权机关予以改变与撤销。但有普遍约束力的决定、命令属于抽象行政行为的范畴仍不可能被人民法院作为行政诉讼标以立案审查，但法院在有权审查具体行政行为合法性的同时仍有权审查判断具体行政行为所依据的抽象行政行为——有普遍约束力的决定、命令的合法性，并有权拒绝适用不合法或不完全合法的有普遍约束力的决定、命令。 |
