我国幅员辽阔，人口众多，社会管理工作任务巨大，情况纷纭复杂，如果没有一整套严格的科学的符合国情的管理制度，则管理目标很难实现，党的各项路线、方针、政策不可能得到贯彻执行，构建和谐社会，法治社会就只能是纸上谈兵。而要真正提高社会管理水平和效能，达到社会秩序井然有序，人民群众安居乐业，奸无处藏，法无不在的大治目标，首要的问题是优化制度设计，提高立法的技术和水平,杜绝立法的官本位主义。
那么，怎样优化制度设计呢？重点是解决立法和司法过程中的思维模式。唯物辩证法是一种科学的思维方法，但不完全是一种科学的实践规则，马克思在创立这一学说时也可能始料不及。有两个管理案例可以说明实践中的思维模式对管理工作的影响。例一，有位先生受国内某单位派遣到美国务工，期满后想继续居留，但按美国法律应当由美国公民提供担保，才能在延长期限内居留，这位先生便请求定居美国的一位同学担保，才走出了移民局。可是，延长期满后，当局却找不到这位先生了，只好依法取消了美国同学的信誉，这意味着他在美国永远不能再提供信誉担保。法律设定不留余地，执法环节一丝不苟。例二，某中日合资企业在企业组建后，按照公司章程制定了严格的规章制度，双方派遣了各自优秀的员工。在一次施工时，在岗工人违反操作规程，造成了麻烦，日方按制度毫不留情地辞退了日方员工，而中方却以中国员工曾经是劳动模范，历年的先进工作者为由，不同意辞退，全然不顾制度的存在，为此引起双方管理人员的冲突。日本企业称霸世界，看来是有因有果的。这两个案例说明，管理过程中的唯物辩证思维模式将使法律、法规、规章制度形同虚设。毋庸讳言，美国和日本具有领先世界的管理技术和水平，照搬照抄不可取，引进吸收却是不可少的功课。
我们的法律、法规、规章制度、规定、决定之类多如牛毛，各种制度汇编可谓汗牛充栋，但归纳起来，基本上属于头痛医头，脚痛医脚的庸医药方，不能除病根治乱源，徒有形式，于事无补。之所以出现这种制度体系弊端，其原因大致有三：
一是立法理念存在天然的体制性的缺陷；二是对中国社会政治经济秩序的客观实际缺乏全面、深刻、真实的认识和了解；三是利益集团影响和操纵立法。而某些专家学者们，或基于某种特殊目的，或基于不了解下情，或基于理想主义，对我们社会的各种乱国害民的行为和人群在立法环节就予以原宥，似乎有意给特殊群体留下规避法律的空间，还美其名曰“人本主义立法”，完全忽略了国情民意和重典治乱的治国精髓。当前法学界争论不休的官员经济犯罪免死热议，说白了就是利益集团兴风作浪，篡改现行法律，干扰立法，阻碍国家立法进程。实际情况是我们国家的政治社会秩序很稳定，很和谐，这是大势，是根本，但是，在我们的政治领域，经济领域，社会领域的不同层面还存在着极端混乱的秩序没有得到法律的有效调整，已经成为我国管理领域久治不愈的痼疾，诸如地方官员口出如敕，上级禁止的他可以开禁，上级要求的他可以不办，还有官员将机构编制、干部任用、财政资金等资源恃权把持，视为己有，专横跋扈，滥用职权，完全凌驾于党、国家和法律之上；贪污贿赂，公行于市，买官卖官，几成规则；某些企业为官员“生产”了政绩，提供了升迁保障，就可以公然污染环境，那些官员就敢于公开地为他们“了难”；征用土地，政商勾结，欺上瞒下，篡解政策，无耻地掠夺农民；官矿合股，肆意掠夺国家资源，违规采矿，草菅人命，中央三令五申，地方置若罔闻；教育乱收费是屡收屡禁，屡禁屡收，政策法律如同一纸空文；医院、药店“宰杀”病人如庖丁解牛，游刃有余，管理部门却无计可施；学术腐败泛滥，书店里废书成灾，贻害子孙后代，管理部门似乎也没辙；名演员到处“走穴”,偷漏税款,却可以大事化小,小事化无；黑砖窑、黑职介、黑婚介、黑医托、黑学托、黑车托、黑狱托、黑官托、黑市黑店黑社会是不一而足，如果没有自上而下各种统一行动、专项整治之类给媒体报料的活动，这些“黑”问题恐怕永远无人问津，职能部门的渎职懈怠可见到了什么程度，而这些违法犯罪的责任人却很少或根本没有受到查处和追究，据国家环保总局统计，自环境保护法实施以来，全国共发生重大环境违法犯罪案件28000多起，而被追究刑事责任的仅2起；另据统计，2003年12月至2004年11月，各级纪检监察机关共立案162032起，结案160602起，给予党纪政纪处分的164831人，而移送司法机关的4775人，仅占总人数的2 .8%，这两组数据说明我们的法律制度形同虚设，这其中的猫腻广大干部、群众心知肚明，只是无可奈何罢了。上述问题的存在并不是偶然的，一个颠扑不破的事实就是我们的制度设计存在严重的官本位主义，吏治制度虚空、乏力，客观上成为整个社会秩序混乱的根源所在,正所谓“官不治则法不行”。
既然问题明摆着，原因也明了，那么改进制度设计只是政治魄力和勇气的展示，冲破固步自封的立法理念，树立“法律是全体社会成员共同遵守的游戏规则”的立法理念，则可以将我国的诸多复杂问题简单化，从而实现我们党科学执政、民主执政、依法执政的执政方略，而迈出这一步是艰难的、痛苦的、更是有风险的，但如果不做出选择，听任其病入膏肓，结果也是不言自明的，东欧巨变、苏共解体正是前车之鉴。所以，我们的制度设计要从以下几个方面进行革命性的改革：
一是杜绝部门立法。原因很简单，利益驱动不可避免地形成部门保护，也不符合法律普遍约束力的本质要求。部门通过立法将社会资源自上而下地在其线条性的领地里自由支配，对下有约束力，对上却无约束力，监督机制缺失，造成社会资源配置不合理。当前，贫富不均，分配不公的社会问题就是部门独占资源，国家调控失灵的直接后果。特别需要一提的是，我国的劳动立法经过近60年的立法实践仍然只是粗线条、骨架性的体系，法典不完备，内容不实际，操作性极差，执法者无法据以执法，侵权者则可以据以违法，劳动者权利被侵犯却很难据以维权，如黑职介问题，非法使用童工，克扣工资、拖欠工资，强迫加班，强迫从事高危、剧毒、高温、高寒作业和施工，拒交社劳保险、养老保险、医疗保险，工伤事故中谎报死伤人数逃避支付补偿金等问题就十分普遍，相关法律法规，规章制度修修补补，令人眼花缭乱，普通劳动者用法维权如翻天书。根本的原因一方面是劳动部门立法的视野、深度、广度受到线条性的局限，另一方面是立法层面很少有真正意义上的劳动者，劳动者的话语权、劳动者的意志和诉求根本不可能在法律中体现出来。最近，媒体热炒的李丽云母婴死亡案正是部门立法对公民生命的一种漠视。正确的做法是立法机关组织，专家学者调研和提供立法技术，广泛征求包括各级人大代表、基层法律工作者、各行业各层面的广大人民群众的意见，部门意见仅是其中的一部分，它不能影响和操纵立法,以此方式确立的法律才具有普遍性和人民性。
二是减少弹性条款。法律法规，规章制度只要存在弹性条款，就会给执法执规人员留下出入人罪，徇私枉法的空间。社会的复杂性、法律自身的局限性决定了弹性条款存在的必要性，但如果过滥过多，随意自由裁量，就会乱法坑民，就会将法律的罪恶性表现出来。有一个案例，某地交警在同一地段查获了两起摩托车违章案件，当事人违法的事实、性质、种类、处罚的幅度都一致，但其中一人被处以200元罚款，而另一人却被处以1000元罚款，如此大的弹性能体现法律的公正性吗？法律失出了公正性又如何将社会关系调整到和谐的状态呢？刑法中的弹性条款则更多。另外，在党纪政纪规范中，纪律处分的种类也规定了三六九等,成为某些不法的党政领导干部和地方纪检监察机关玩弄权术,党同伐异,拉帮结派的尚方宝剑,当前“窝案”频发,乱一系倒一片的现实问题就是这一类制度设计缺陷所造成的。这些问题使执法执纪随意性大，违法犯罪降罪减责的活动空间也大，难怪中国人一旦被有关部门查处就会到处找关系托人情，“黑托”之类也就应运而生了，这既不利于治吏，也不利于治罪。
三是增加刚性条款。这是重典制乱的必然要求，也是制约利益集团弄法干政的必需手段。这种制度设计的目的就是让违纪、违法、犯罪者为其行为付出最大的代价，促其循规蹈矩，遵纪守法。如企业污染环境，除给予高额罚款外，该企业主终生不得再经营同业，现有企业强制拍卖；学术腐败者，取消其学位职称且终身不得再授予；演员等娱乐明星偷税漏税则终身禁演；工业企业、商业企业生产、制造、销售假冒伪劣商品则给予高额罚款并终身不得经营同业，现有企业强制关闭或强制转让或强制收购；官员违反上级命令、指示、法律法规,只要查证属实,就地削职，而且终身不得再为官,不设定警告、记过等处分档次，只有这样党内监督才能真正实现，群众才能监督，才敢监督，除此之外，加强党风廉正建设就只能是哗众取宠，欺世盗名。若果如此还有谁敢冒险胡作非为？况且，自古“法备小人，不防君子”，既无德性，百事勿为，为则贻害。
四是扩大法律调整的范围。目的就是防止滥用党权和行政权利，扰乱党和国家既定的路线、方针、政策和法律的贯彻执行，同时将诸多社会矛盾和社会关系纳入法律进行调整，保证处理问题的政策依据具有稳定性、公平性、统一性，避免社会矛盾激化，减少行政管理成本，节约社会资源。如当前涉军信访问题就是长期以来重政策调整，轻法律调整留下的隐患。可见，《兵役法》有必要适当修改：服兵役是公民应尽的义务，对退伍人员国家依法给予一次性补偿后，进入劳动力市场，国家不承担安置义务；对于伤残、重病现役人员，通过康复和治疗，依法给予补偿，然后，列入社会保障范围，国家不承担安置义务。水平如一则民无奢求。另外，中国历来没有法律调整工资关系，全部由政策调整，随意性大，差异性突出，公平性、合理性根本没有保证。例如国家公务员，其身份是法定的，职业是法定的，而其报酬却是人定的，地方政府对其工资可以随意增减，可以随意克扣，既不告知本人也不公布支出，都到人碗里抢食了，却没有法律来制约。因此，有必要制定一部《工资法》与《公务员法》、《劳动法》配套，以有效保护公务员及全体劳动者的合法权益。特别须要提出的是，我们党的各级电视台、广播电台、各级党报党刊的营运收入、广告收入、党费、团费收入等党务财产的管理，至今没有上升为法律调整的范畴。全国现有党员达7336.3万，党费收入仅按50%缴纳率，人均100元/年，就近40亿元，而各级党务活动经费基本由各级财政开支，巨额的党务财产和经费去向不明，从来无人问津，而这个巨大的管理漏洞，客观上造成了党务资源的巨额浪费和流失，更为严重的是失去了党内群众的信任和既得政治资源的流失，助长了党务系统的腐败之风，因此，有必要制定《中华人民共和国党务财产管理法》，以法律形式规范党产管理，加强党员队伍建设。
立法存在空白则必须由政策调整，而政策除了其灵活性，其弊端也是显而易见的，所以，我们的立法工作任重道远。
上述观点仅是一管之见，措施也是就事论事，错谬难免，然天下兴亡，匹夫有责，且“知屋漏者在宇下，知政失者在草野”，知而不言为不忠，言而无尽为不诚，草成此文，只想为国家法制建设一尽微薄之力。
（作者单位：湖南省安乡县人民法院 湖南省安乡县政法委）
|
