内容提要：党的十六大提出了构建和谐社会的宏伟目标，建设社会主义新农村也作为一项重要任务被提上议事日程。新形势对如何更好地构建农村纠纷的解决机制提出了新的要求，也提供了新的思路。结合当前我国的大调解工作格局，在原有农村纠纷解决机制比较紊乱的现状下，要达到将涉农纠纷定纷止争、使农村社会和谐的目标，充分利用社会各组织的力量，将各纠纷解决机制有效地进行系统化、配套化，构建多元化纠纷解决机制是一个可行的方案。笔者通过对南通市港闸区法院2007年第一季度涉农案件的调查、研究，以及对港闸区矛调中心等机关相关资料的分析以及对秦灶街道相关农民的问卷调查，结合当前农村纠纷解决机制的现状，分析其存在的不足以及需改进的方面，为新形势下涉农纠纷解决机制的走向提出建议。
关键词：和谐社会 涉农纠纷 多元化解决机制
一、港闸区07年第一季度涉农纠纷的现状
笔者通过对港闸区法院07年第一季度受理案件的类型分析，结合在区政府民调部门所作的调研，发现法院受理的案件类型，基本包括了农村纠纷的类型，因此以下仅列举在法院调查的纠纷类型以说明全区涉农纠纷的现状。
港闸区是南通市的老郊区，有30万人口，9个乡镇，乡镇工业比较发达，近几年区政府一直在大力推行郊区的城市化进程，2005年更进行了大规模的农改非，有多个乡镇进行合并，成立了街道办事处。在市区边缘的多处乡镇都经规划进行了拆迁，大量农田被征用。因这些情况的发生，新类型的涉农案件呈现类型发散化，多样化的趋势，与前几年的案件类型有大的不同。分析07年第一季度的案件类型，主要有以下几个方面：
1、传统型的案件类型仍占多数。婚姻家庭案件仍是主流案件，占全部涉农案件的37%。值得注意的是这里的成分不象前几年一样单纯，至少有1/4的婚姻家庭类案件与拆迁征地有关。因近两年城市房价的飞涨，农民在农村房屋被拆除后，相应取得的安置商品房也同样价值不菲，根据地方拆迁政策，一户家庭的拆迁收益没有两户多，由此引发一些家庭假离婚分户来达到多得安置面积的目的。其他如兄弟姐妹之间对祖传农村房屋一直未进行分割，在拆迁时则因利益之争而难以协调一致；一些农村的老房屋多年前无足轻重而随意由兄弟姐妹中的一人占有并随意制作分家协议取得产权证，多年后则对产权情况又发生争议，并由此引发农民与房屋权属部门的行政诉讼；在申请建造房屋时只有宅基地使用权而无实际投入的家庭成员，在房屋拆迁后要求主张分得安置面积而发生争议，等等诸如此类案件，都是前两年未出现过的新类型案件。
2、涉农劳动争议案件成为第二大案件类型，超过全部涉农案件的20%。由于港闸区是南通老郊区，其中有些乡镇是是老的工业重镇，如唐闸镇、天生港镇，全区有不少国有企业如通棉一厂、宝日制钢等，并有大量乡镇企业，在其中打工的农民不在少数。这些企业在改制后，遗留诸多劳动争议案件，这些案件涉及农民的利益根本，饭碗问题，农民由于法律意识较淡薄，不能理解企业改制、竞争上岗等行为，往往对此类纠纷采取较极端、不理智的纠纷解决方式，在法院判决后，也不易平息纠纷，往往缠诉缠访，如处理不当，更会出现极端事件如自残等行为。
3、土地纠纷，包括在土地分配、流转、承包等环节中发生的纠纷，由于港闸区本土农民赴外打工或自己利用土地办厂等情形较多，本地农田许多由外来人口承包种植，加上近期农村土地征收力度加大，此类纠纷反而较往年呈下降趋势。
4、涉农交通事故纠纷。此类案件占全部涉农案件的15%左右，与其他地方相比，南通市人口密度大，机动车特别是摩托车数量畸多，这几年南通市机动车数量的增加与郊区路面的承受能力无法平衡。此类案件当事人基本会选择全部在交警队或法院处理纠纷，私自协商处理的极少。
此外，农村相邻关系纠纷、人身损害纠纷、民间借贷纠纷等类型案件，无突出特点，数量基本较往年持平。值得一提的是农村房屋买卖纠纷案件的出现，并非个案，也与农村房屋拆迁及房价上涨有关，其中有农民间房屋买卖，也有城市居民与农村居民对农村房屋的买卖，一旦农村房屋身价上涨后，出卖房屋的农民悔约较多。
二、农村纠纷解决的途径
通过对秦灶街道办事处所作的问卷调查及在秦灶街道办事处民调委员会的资料显示：当前在港闸区农民中，解决纠纷的途径主要有以下几类：
1、私力救济。作为中国农民数千年来形成的自我保护方式之一，这种方式不仅目前存在，将来一段时间之内也不会显著减少。所谓私力救济，即是指不通过政府部门或官方力量，仅凭个人或家族的力量将“事情摆平”，或出口恶气。这种方式缺乏法律的调剂，通常与当事人法律水平低有关，往往获得更坏的结果。最简单的有如古代的血亲复仇，以牙还牙。轻者吵骂，重则动刀子。后果往往是造成人身损害案件，当然也有一方让步，就此息事宁人的。另一些情况是家族中有威望的人，对家族中出现的离婚、赡养纠纷等采取长者干预，以德服人，有时能化解一些社会矛盾，但大多数情况下效果不甚理想。根据调查显示，港闸区农民中只有不到18%的人认为依靠私力能解决问题。
2、政府救济。这里指的政府救济，包含最基层组织，村民调委员，再就是乡镇的民调中心亦即民调委员会，此外还有各类行政或仲裁机构。人民调解是我国民间调解中的法定活动方式，它是指“在人民调解委员会的主持下，以国家的法律、法规、规章、政策和社会公德为依据，对民间纠纷双方当事人进行斡旋、劝说，促使他们互相谅解，平等协商，自愿达成协议，消除纷争的活动。”人民调解作为一种基层自治制度，对农村民事纠纷的解决起到了很大的作用，力求作到“小事不出村，大事不出镇。”村调解委员会很多由一个民调员构成，根据在秦灶镇的人民调解委员会的调查，村调解委员会的职能一般是：排查预防，跟踪监控，调解民间纠纷，包括一般的民事纠纷，轻微的刑事违法引起的纠纷以及违反社会公德引起的纠纷。负责普法宣传教育并向村民委员会、司法行政机关、基层人民政府反映民间纠纷和调解工作的情况。南通的乡镇调解委员会现很多肩负双重身份，另一是社会矛盾调处中心（以下简称矛调中心）成员，职能基本相同，是村民委员会调解不了的疑难、复杂民间纠纷和跨行政区域的民间纠纷，由乡镇人民调解委员会受理调解。在南通，矛调中心与法院的关系更为密切，建立的合作关系也更多。调解委员会或矛调中心出具的人民调解协议，大部分当事人能自觉履行，但也有小部分悔约，进而诉诸法院。调查显示，港闸区农民中有36%的人在遇到纠纷后第一选择是政府救济。
3、司法救济。司法救济作为当事人保护自身权益，解决纠纷的最后一道屏障，在文化、经济发展水平相对较高的南通市还是深入人心。作为市郊农民，港闸区的调查资料显示有40%的农民在处理纠纷时愿意直接选择起诉。这一结果与港闸区近年来大力加强法制宣传，开展巡回法庭等举措是分不开的。根据调查，70%的农民认为打官司需要请律师，其中72%的人认为第一选择可以请乡镇政府的司法所或镇上的法律服务所进行法律代理，10%的人知道不花钱请代理人叫做法律援助。有15%左右的被调查人反映他们在涉及一些重大交易或遗嘱时会在司法所的帮助下拟订协议，或在公证处公证。这些数据比例都较以前有比较大的提高。
三、农村纠纷解决机制存在的不足
1、缺乏纠纷预警机制。要构建和谐社会，建设社会主义新农村，单靠纠纷发生后的解决是不够的，在当前农村中，缺乏能将纠纷扼杀在摇篮里，或尽早发现重大纠纷苗头的预警机制。我国幅员辽阔，农村人口密度相对低于城市，农村人口素质相对较低，农村各项配套设施也不完善。同疾病控制一样，纠纷若不得到及时的控制，也会迅速扩大或泛滥。虽然每个村里都设有村民委员会，但村民委员会缺乏必要的说服力，自身素质也参差不齐，有时一些集体性的利益冲突，村民委员会成员自己也会身陷其中，更别说站出来化解纠纷；而乡镇离村又较远，难以及时发现纠纷起源。只有建立纠纷预警机制，从源头上减少纠纷的发生，才是上上之策。
2、某些村或乡镇未建立民调委员会，或虽有民调委员会，而无实际配备的足够人员，形同虚设。据调查，港闸区所有的乡镇都设立了民调中心，但至少有20%的村没有专门的民调委员会，或民调委员。在纠纷发生时，权责不明，导致农民无处救济，大大减弱了政府基层组织调和矛盾，化解纠纷的功能。
3、纠纷解决机制解决纠纷的能力欠缺。据统计，港闸区乡镇人民政府的人民调解员中，具有大专以上学历的低于50%，人民调解员的平均年龄超过40岁，大多数人缺乏必要的法律知识和培训，对纠纷的认识程度不能达到法律的层面。这种现状决定了人民调解组织在解决纠纷过程中难免力不从心。
4、缺乏必要的临时性纠纷解决机制。针对港闸区大规模的拆迁活动以及因此引发的纠纷，农民抗拒拆迁，对政府缺乏信任，大量农民意图上访，应当有更为行之有效的临时性纠纷解决机制。仍用老的纠纷解决机制已经很难控制纠纷的产生或者解决纠纷，这时因事而异设立临时性的纠纷解决机制会更加有的放矢，取得令人满意的效果。
5、人民调解协议的效力缺乏法律强制性，2004年《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》规定了人民调解协议具有民事合同的效力。但当事人一旦不认可该协议，原有纠纷等于没有解决，反而增加了政府的工作负累，也造成另一方当事人对政府信任度的降低。
6、司法救济的公信力与诉讼成本偏高的矛盾不能得到有效控制。虽然在今年4月1日以后江苏省调整了诉讼费的收取，诉讼成本大为降低，但是相比政府救济与私力救济，打官司仍然不是一件十分轻松的事。农民的法律意识决定了无法单独参加诉讼，而请律师的费用以及预付的诉讼费相比跑一趟乡政府显然要高昂得多。在司法救济的公信力与诉讼成本的权衡之间，许多对法律充满信任的农民也退缩了，转而求其次，通过其他方式解决纠纷。
7、关键的一点，各纠纷解决机制之间缺乏必要的沟通，或者虽有沟通，但力度不够，未形成系统化、配套化的纠纷解决体系。
四、建立涉农纠纷多元化解决机制的构想
1、涉农纠纷多元化解决机制的概念和必要性
所谓涉农纠纷的多元化解决机制，是指在解决涉农纠纷的过程中，多种纠纷解决机制的主体相互沟通、单独或共同发挥功效，从而最大程度地化解矛盾，并最大限度地节约成本的一种纠纷解决机制。
首先，建立农村纠纷多元化解决机制取决于农村复杂的纠纷现状，以及层出不穷的新类型纠纷的趋势。纠纷解决机制只能根据纠纷状况来采取相应的措施，在涉农纠纷呈现多元化的情势下，仍坚持旧有的单一的纠纷解决体制，无异于刻舟求剑，逆水行舟；其次，单一、相互割裂的纠纷解决机制是片面的，不科学的，是违反马克思主义哲学观的。看问题应当坚持全面科学的观念，只有协调的、相互统一、彼此有效补充的纠纷解决机制，才能发挥其功能的最大化，并实现社会成本的最小化。社会各种利益和需求是多元化的，纠纷的主体是多元化的，价值和文化传统也是多元化的，因此，纠纷解决机制也必须是多元化的；最后，我们目前已经采取的一些做法告诉我们，多元化的纠纷解决机制是行之有效的，诸如诉调对接所取得的成果。
2、涉农纠纷多元化解决机制的构建
坚持多元、多级的纠纷解决机制长期共存。包括私力救济、政府救济和司法救济以及其他类别的纠纷解决机制。各涉农纠纷解决机制应不折不扣地成立机构，配备人员。对其运作及相互协作，试提出如下构想：
（1）当事人之间协商和解。成本最小，效果最好。私力救济要良性发展，必须有人调控，建议在每个村里挑选一名德高望重或品行良好，有一定口碑的村民，最好是村民集体选举出来的村干部，作为村与乡镇、司法机关对接的重要一环。乡镇民调委员会调处纠纷，可邀请其参加；法院开庭审理涉农案件，可邀请其为人民陪审员。这些举措一方面可提高该村民的法律水平和调解能力，另一方面也可通过其口宣传法律知识，更是纠纷预警机制的初步模型。此类人最宜从农村退休人员中聘任，既不耽误农时，又有经验、有阅历、有时间。相信这些人一旦在法律层面上稍加点拨，将能在源头上或实体上解决大量涉农小型纠纷。
（2）充分发挥各类机构的调解功能，构建大调解格局。南通市成立各级社会矛盾调处中心已有两年，乡镇与区、市都有相应的机构。虽然目前人员配置上出现与民调委员会有所重合的现象，但这一机构的出现值得肯定。矛调中心作为政府救济，为当事人解决纠纷，注重调解，不收取任何费用。唯一遗憾的是其出具的人民调解协议有时会稍许偏离法律轨道，人民调解协议也缺乏法律的执行力。建议从法院抽调一名民事工作经验丰富的老同志或从已退休的老法官中聘请思想品德高的老同志长驻矛调中心，协助对矛调中心形成的调解协议进行业务指导，使其真正符合法律的要求。并建议矛调中心与法院进行工作程序上的对接，在矛调中心出具人民调解协议，由专门负责审查矛调中心人民调解协议的法官进行审查后，人民法院应即立案并制作具有法律效力的调解书确认该协议。值得一提的是该项工作除工本费外不应收取任何费用，以免加重农民的负担。
（3）针对新类型的涉农纠纷，应即成立相应的临时性纠纷解决机制，有针对性地予以解决。多元化纠纷解决机制应有其灵活应变性。例如对拆迁问题增多，应成立拆迁法制小组，着重向农民宣传国家法律，拆迁政策等。对劳动争议纠纷增多，则建议由工会成立劳动争议纠纷处理小组，既能维护农民工利益，又可及时消除他们对法律的误解。值得一提的是，这些临时性纠纷解决机制，应当注重与法院工作的对接，即接受法院的委托，对已涉诉的拆迁或者劳动争议案件进行调解或与法院联合调解。多方参与调解此类矛盾易激化案件，也更易做通当事人的工作，使当事人信服。
（4）对于法院工作，在和谐社会视野下，法院工作应更注重对案件的调解。应巩固和加强诉调对接，主动与矛调中心等部门建立对接制度和合作关系。具体审理中应对案件进行分流，尤其应抽出专门的调解人才，对涉农案件进行专门处理。法院应设立巡回法庭，在交巡警支队事故第一处理现场，在农村村边、田头，现场开庭说法。应注重对人民陪审员、乡镇人民调解员的法律知识培训，应定期下乡宣传法律，提供法律咨询。应勇于挑起重担，在构建多元化纠纷解决机制的过程中扮演先锋者的角色，大力促进涉农纠纷多元化解决机制的建立与健全。
时代在发展，农村在发展，农村纠纷随着农村经济的腾飞、格局的变化，其产生、多样化也不可避免。当前构建和谐社会、建设社会主义新农村的口号提出，给建设涉农纠纷多元化解决机制提供了难得的机遇和博大的精神支持。充分发动各级纠纷解决机制的力量，进一步认识构建涉农多元化纠纷解决机制的重要性和必要性，并为之付出努力，使之付诸实施，必将为社会主义新农村提供有力的保障，为构建和谐社会奠定良好的基础。
参考文献：
刘棋生 黄东辉《浅析调解协议的法律效力》
裴秀峰《当前农村纠纷多元化解决机制的构建》 尚海涛《农村民事纠纷解决机制的现状、问题及完善》 姜怀友 《人民调解与民事诉讼对接问题初探》 |
